福岡県弁護士会 宣言・決議・声明・計画

意見

2015年12月17日

少年法の成人年齢引下げ問題に関する意見(法務省の意見募集に関して)

第1 意見の趣旨
 1 少年法第2条1項の定める「成人」の年齢を現行の20歳から引き下げるべきではない。
 2 若年者に対する刑事法制の在り方について検討を行うときも,少年法の成人年齢の引下げ問題とは切り離し,別途議論すべきである。

第2 意見の理由
1 公職選挙法の改正に伴い,少年法第2条1項が定める「成人」年齢について,これを引き下げるべきか否かの議論がある。
しかし,当会の本年6月25日付「少年法適用対象年齢引下げに反対する会長声明」で詳しく指摘したとおり,法律の適用対象年齢は,各法律の立法趣旨に照らして個別具体的に検討すべきであり,少年法の適用対象年齢についても,18歳・19歳の少年は未成熟であり,再犯防止策としては刑罰を科すよりも保護処分に付する方が適切であるとの立法趣旨に照らし,そして,子ども・若者の成長発達ないし最善の利益と犯罪予防などの社会全体の利益を実現する観点から,個別具体的に検討すべきである。そして,現行少年法の手続と教育的な処遇や環境調整等は再犯防止に効果を挙げるなど,有効に機能しているため,現行少年法が適用対象年齢を旧少年法(大正14年制定)の18歳未満から20歳未満へと引き上げた趣旨について,現時点においてこれを変更すべき合理的な理由は存在しない。適用対象年齢の引下げは,18歳・19歳の少年がこれまで受けることができた教育的な働きかけや環境の調整という機会を奪うこととなり,その結果,少年の立ち直り・更生の機会を奪い,再犯の可能性を高める結果を引き起こしかねず,少年にとっても社会にとっても不利益な結果となりかねない。
よって,少年法の「成人」年齢は引き下げるべきでない。

2 この点,自由民主党の政務調査会が本年9月17日に取りまとめた「成人年齢に関する提言」は,少年法の「成人」年齢について,「国法上の統一性や分かりやすさといった観点から,少年法の適用対象年齢についても,満18歳未満に引き下げるのが適当である」とする。
しかし,上記提言も,国民年金の支払義務や児童福祉法に定める児童自立生活援助事業における対象年齢などの諸法令については適用年齢引下げの対象外とし,飲酒・喫煙や公営ギャンブルについては適用年齢引下げの是非を引き続き検討するとしているように,やはり,法律の適用年齢は,各法律の立法趣旨に照らして個別具体的に検討すべきものである。上記提言の「国法上の統一性や分かりやすさ」との観点は,少年法の適用年齢を変更する根拠としては極めて薄弱であり,不十分であるといわざるを得ない。
そして,上記提言も認めるとおり,罪を犯した者の社会復帰や再犯防止という点で,現行少年法の保護処分が果たしている機能には大きなものがある以上,少年法の適用対象年齢を引き下げる必要はない。

3 法務省は,上記提言を受け,「若年者に対する刑事法制の在り方全般に関する意見募集」を行っているが,当会としては,以上の理由から,少年法の「成人」年齢の引下げについて,改めて強く反対する意見を表明するものである。
また,若年者に対する刑事法制の在り方については,本来,少年法の「成人」年齢引下げ問題とは別の,20歳以上の若年成人に関する検討課題である。従って,若年者に対する刑事法制の在り方について検討する場合であっても,それと少年法の「成人」年齢の引下げの是非とを関連付けて議論すべきではなく,両者は切り離して議論されるべきである。
                                   以 上


                    2015年(平成27年)12月17日
                    福岡県弁護士会  
                    会 長  斉  藤  芳  朗 

2015年12月15日

消費者庁・国民生活センターの地方移転に反対する意見書

2015年(平成27年)12月15日
福岡県弁護士会 会長  斉 藤 芳 朗

第1 意見の趣旨

1 消費者庁が,特命担当大臣の下で政府全体の消費者保護政策を推進する司令塔機能を果たすとともに,消費者被害事故などの緊急事態に対処し,所管する法制度について迅速な企画・立案・実施を行う機能を果たすためには,担当大臣,各省庁及び国会と同一地域に存在することが不可欠であり,これに反するような地方移転には反対である。

2 国民生活センターが,全国の消費生活相談情報の分析を踏まえて消費者保護関連法制度・政策の改善に向けた問題提起や情報提供を効果的に行うためには,消費者庁及び消費者委員会と密接に連携して分析及び情報交換を行うことが必須であり,また,消費生活センター・消費生活相談窓口支援の中核機関としての機能を果たすためにも地方移転には反対である。

第2 意見の理由

1 はじめに

政府は,政府関係機関の地方移転に係る道府県の提案を受け,目下「まち・ひと・しごと創生本部」に「政府関係機関移転に関する有識者会議」(以下「有識者会議」という。)を設置し,本年12月に考え方を取りまとめ,来年3月には基本方針を決定することとしている。その中で,徳島県から消費者庁と国民生活センターを同県に移転することが提案され,有識者会議で審議されている。

東京圏への一極集中は,地価の高騰,若年者の東京圏への大量流入,人口や各機関の集中による被害の大規模化と災害時の行政機能・産業の空洞化のリスクを増大させるだけでなく,地方の人口減少と人手不足,地域経済の縮小を増幅させるなど,我が国全体の活力の低下をもたらす事態となる。これを是正する方策として政府関係機関の地方移転を促進することは,その機関に関連する民間事業者の地方展開を促す効果も期待できる点で,地方の活性化に資する政策として評価できる。

ただし,地方移転に伴い当該政府関係機関が果たすべき本来の機能が大きく低下することとなっては本末転倒であるから,地方移転の対象機関を選定するに当たっては,この点の検証が不可欠である。そして,有識者会議の考え方として,道府県からの提案のうち「官邸と一体となり緊急対応を行う等の政府の危機管理業務を担う機関」や「中央省庁と日常的に一体として業務を行う機関」に係る提案,「現在地から移転した場合に機能の維持が極めて困難となる提案」などについては,移転をさせない方向性が示されている。

消費者庁・国民生活センターは,以下に述べるとおり,担当大臣の下で消費者委員会とも連携しながら,多数の省庁に分散している消費者行政を総合的に推進する司令塔として,「他の省庁と日常的に一体」となって業務を行っている。また,大規模な食品被害など国民の安心安全を脅かす事態が生じたときには,「官邸と一体となり緊急対応を行う」政府の危機管理業務を担っている。このため,現在地から移転した場合に本来の機能の維持が極めて困難となり,我が国の消費者行政全体の機能の後退につながるものとして重大な危惧を指摘せざるを得ない。これらの機能を果たすためには,担当大臣,各省庁及び国会と同一地域に存在することが不可欠である。有識者会議の考え方に照らしても,これに反するような地方移転には反対である。

当会は,消費者庁が創設されたことについて,当会管内で生活をする市民はもちろんのこと,国民全体の視点に立って見ても,その権利を守るうえで大変喜ばしいことであると捉えている。徳島県は,消費生活サポーターの養成と地域連携の推進など消費者行政の推進を先駆的に取り組んでいる地方公共団体として高く評価できるものの,消費者庁,国民生活センターの機能確保の観点から,これを他の省庁と切り離して地方移転することには反対せざるを得ない。また,消費者庁,国民生活センターと連携して消費者行政を担っている消費者委員会においても移転が検討される事態となれば,これについても反対せざるを得ない。

なお,移転の可否を審議している有識者会議には,利害関係を有する消費者代表も入っておらず,これを対象とする公聴会やヒアリングも予定されていない。消費者にとって重大な影響を及ぼすものであり,消費者代表などからの意見聴取をすべきである。

2 消費者庁の地方移転について
(1) 各省庁と連携し消費者政策推進の司令塔として機能する消費者庁

消費者問題は,食品や製品の生産・流通・販売・安全管理,金融,教育,行政規制・刑事規制など多くの領域に関わり,経済産業省・金融庁・農林水産省・厚生労働省・国土交通省・文部科学省・警察庁等をはじめとするほとんどの省庁と関連している。しかし,これらの各省庁による取組だけでは統一的な消費者行政の施策を適切に推進し実行していくことはできない。消費者庁は,様々な省庁と密接に連携し,政府全体の消費者行政の司令塔として,消費者保護施策を統括的に推進する役割を果たすために設置された(平成20年6月27日閣議決定「消費者行政推進基本計画~消費者・生活者の視点に立つ行政への転換~」。現行の消費者基本計画は,平成27年3月24日閣議決定「消費者基本計画」であり,同日付の消費者政策会議決定の「消費者基本計画工程表」も参照。)。

大多数の消費者関連法は依然として消費者庁でなく各省庁が所管しているが,その中で,消費者庁は,消費者保護のために立法や法改正を企画し実現しなければならない。設置されてわずか6年の,規模も小さい消費者庁が,大きな権限や機能を持つ関係省庁と協議し,様々な利害を調整して法改正を実現することは,決して容易なことではないが,消費者庁には関係省庁との日常的で密接な協議や調整を通じて,かかる統括的な役割を果たすことを期待されている。さらに,消費者庁は,各省庁の所管する法律を消費者保護の視点から統括的にチェックし,必要な修正も求めていかなければならない。このように,消費者庁には,消費者保護の政策を各省庁と一体となって,時に対立する利害を調整しつつ行っていくことが求められている。

また,消費者庁は,消費者被害事故の緊急時には情報収集をし,官邸と一体となって各省庁と連携しながら消費者安全のための施策を実施し,マスコミにも必要な発信をし,様々な緊急対応を行う等の政府の危機管理業務を担っている。

このような機能を担う消費者庁は,担当大臣や中央省庁と日常的に一体として業務を行う必要があり,現在地から地方移転した場合に機能の維持が極めて困難になると考えられる機関である。

(2) 緊急時における危機管理業務の担い手として

消費者庁は,消費者安全に関する重大事故発生時には,官邸と連絡を取りながら,関係大臣等を本部員とする緊急対策本部を速やかに開催し,関係省庁と連携して事態に対処しなければならない。即時に各方面から被害情報の収集をし,マスコミ等にも対応し,消費者の安全のための施策を適切に行う必要がある。

例えば,2013年(平成25年)12月29日,冷凍食品から農薬(マラチオン)が検出されたため,事業者から自主回収するとの発表がなされた事件では,消費者安全法を踏まえ,消費者庁は直ちに消費者向けに注意喚起した。事件発覚直後である年明け早々には内閣府特命担当大臣(消費者及び食品安全)が直接事業者と面談の上,情報提供等の要請を行い,さらに関係府省庁の局長級で構成する消費者安全情報総括官会議を開催するなどの施策が実施された。消費者庁は,食品衛生法を所管する厚生労働省をはじめ,食品安全委員会,農林水産省,警察庁等と連携し,情報の共有と被害の拡大防止等の対応にあたった(平成26年度版消費者白書19~24頁)。

なお,この消費者安全情報総括官制度は,消費者安全法を踏まえて消費者被害の発生・拡大を防止して安全を確保するため,緊急事態への即応体制を強化するために設けられた制度であり,消費者庁をはじめとして,食品安全委員会,警察庁,総務省,消防庁,文部科学省,厚生労働省,農林水産省,経済産業省,国土交通省,環境省の所定部署から構成されている(平成24年9月28日関係府省局長申合せ「消費者安全情報総括官制度について」)。消費者庁はこの会議の事務局を務めなければならず,消費者庁が直接に準備や出席をしなければ会議は成り立たない。

さらに,ホテル・レストランが提供する料理等のメニュー表示に関する偽装表示の問題では,消費者庁は内閣官房長官の下で「食品表示等問題関係府省庁等会議」を開催し,食品表示の適正化策を早期に策定した。

東日本大震災発生時には,消費者庁長官主宰で物価担当官会議を開催して,関係省庁と連携して震災後の生活物資確保を図っている。

また,防災や鳥インフルエンザ対策の政府の緊急会議がある場合には,消費者庁も直ちに参集する必要があるとされている。

このような多数省庁が関係する緊急事態は,消費者問題では頻繁に起こることであり,何ら珍しいものではない。こうした緊急事態においては,インターネットや電話などの遠方からの情報交換や情報発信では到底足りず,数時間以内に対面での会議を開き,官邸や省庁を回って情報収集と情報共有を行い,記者会見などを行う必要がある。場合によっては問題になった製品・食品そのものを関係省庁やマスコミに示すなどして迅速・確実な情報伝達をすることも必要になる。消費者庁が地方に移転した場合,これらの点について中央にいるのと同様の機能を果たすことは極めて困難である。特に上記のとおり,消費者庁が緊急時に事務局を担当する消費者安全情報統括官会議の現場に消費者庁の職員が不在ということは考えられず,会場設営,資料配付等の事務局作業を地方にいながら行うのは不可能である。

以上のように,消費者庁は,こうした緊急事態に司令塔としての機能を有し,短期間に官邸と連絡を取り調整し,会議を招集し,関係省庁との協議を行い,国民に周知させ,製品等の回収を実施していく責務を負っている。仮にかかる緊急対応を地方において行おうとすれば機能低下が避けられず,対応の遅れによっては消費者の安全に関わる深刻な事態を引き起こしかねない。

(3) 官邸・関係省庁・国会との直接協議による消費者行政の司令塔機能の発揮 消費者庁は,日常的に官邸と密接に連絡をとり,各府省庁と調整して政府全体の消費者行政の司令塔機能を果たしている。消費者庁が多数省庁との関係において消費者行政の司令塔機能を持つことは,消費者庁構想を決定した消費者行政推進基本計画の段階から明らかにされているところであり,政府全体の消費者行政の5カ年計画である消費者基本計画においても確認されている(平成22年3月30日閣議決定の消費者基本計画1頁,平成27年3月24日閣議決定の消費者基本計画1頁等)。

① 総合調整権限の発揮

消費者問題を担当する内閣府特命担当大臣は,消費者の権利尊重,自立の支援を実現し,消費者が安心して安全で豊かな消費生活を営むことができる社会の実現のため,基本的な政策を実施する。このため関係行政機関の長に対して資料提供,説明要求,勧告,勧告に基づく措置の報告要求,勧告した事項に関する内閣総理大臣への意見具申などの権限を持つ。この権限は,消費者庁創設に際して,消費者行政における総合調整権限の重要性から明確化されたものであり,この総合調整権限行使のための事務局は,当然ながら消費者庁が担っている。

そして,消費者庁は,政府全体の消費者行政の5カ年計画である消費者基本計画を策定し,そのフォローアップをすることで,関係省庁への司令塔機能を果たしている。

上記の事例でも明らかなとおり,緊急事態などにおいては,官邸及び特命担当大臣と密接な関係の下に,消費者庁が業務を担って関係省庁と総合調整の機能を果たしているのである。こうした機能を果たすためには消費者担当大臣の理解・協力が不可欠であるが,担当大臣が中央に残る場合,担当大臣との緊密な連携が阻害されることも懸念され,担当大臣が霞が関にいて,消費者庁が地方にあるという状態は,この点からしてもおよそ無理と言う他はない。

かかる調整機能の具体的な発動場面においては,対応に消極的な省庁を説得して協力を促すことが何よりも必要であるところ,電話やテレビ会議等では説得力に欠けることも想定され,「直談判」によるねばり強い対応が求められる。また,事案によっては問題になった製品そのものを示して説明することでより正確で深い理解が可能となることもあるのであり,面談による調整権限の行使は極めて重要である。

② 措置要求の権限の行使

消費者庁は,消費者被害の発生又は拡大の防止を図るため,他の省庁が所管する法律の権限を当該省庁が実施する必要があると認めるときは,当該措置の速やかな実施を求めることができる(消費者安全法第39条)。

すなわち,消費者庁は,他省庁が担っている消費者問題についても,常に適切に業務が遂行されているか注意を払い,必要があれば関係省庁に働きかけていく必要がある。

③ 隙間事案への対応の必要

所管法・所管大臣がない場合の,いわゆる隙間事案については,消費者安全法第40条(事業者に対する勧告・命令),第41条(譲渡等の禁止又は制限),第42条(回収等の命令)などの規定を活用し,消費者庁が直接対応することとしている。

しかし,隙間事案であるかどうかは,各省庁間で必ずしも認識が共通でない場合も多いと考えられるので,緊急事態への対応のためにはこの場合においても他省庁と迅速な協議を経ることが必要である。

例えば,こうした隙間事案の典型例として挙げられるミニカップ入りこんにゃくゼリーの安全性の問題では,まさにカップの形状やゼリーの固さ,テクスチャ(表面の手触り・触感)の在り方が議論の対象となる。仮にこの問題が緊急的に検討されることとなれば,当然関係省庁や関連事業者等と面談で説明・協議することが不可欠となる。

④ 関係省庁との日常的な会議等の実施

消費者庁が,上記のような消費者行政を司令塔として推進する上では,産業育成や教育研修を担う省庁(経済産業省,厚生労働省,農林水産省,国土交通省,文部科学省,総務省,金融庁など)との会議と議論が日常的に行われている。

特に今日の社会では,高齢者の消費者被害,インターネット取引被害,不当表示被害など,次々と深刻な消費者被害が発生している。そのため,関係する政策の実施や法改正作業を迅速かつ頻繁に行うことが今後も必要となってくる。

このため,消費者庁では,消費者関連法の改正作業が頻繁に行われている。最近では,消費者安全法,景品表示法の改正,消費者裁判手続特例法の創設などが行われ,現在でも,特定商取引法,割賦販売法,消費者契約法,公益通報者保護法の改正のための検討作業が行われている。これらの法改正においては,関係省庁との密接な直接参加の会議などの協議が不可欠である。

1つの消費者政策を実現するためには,産業育成担当省庁などから反対されることがしばしばあり,これらの関係省庁を粘り強く説得していく必要がある。そのためには,日常的に会議を開き,各省庁の職員同士が直接会って議論することによってようやく施策が前進している実情がある。

これらの省庁と消費者庁だけが離れることになれば,産業育成担当省庁への説得機能が減退し,消費者庁の司令塔機能が後退する懸念が大きい。

⑤ 国会対応について

消費者政策においては,上記のとおり関係する法改正作業を迅速かつ頻繁に行うことが重要である。

これらの法改正においては,関係省庁との調整はもとより,法案立案作業の過程で内閣法制局と頻繁に協議を行い,更に国会への対応が必要となる。

衆議院,参議院ともに「消費者問題に関する特別委員会」が設置されるのが通例であり,消費者庁はここに出席し,検討される消費者問題や法改正について長時間にわたる説明等の対応が求められる。また,各政党の消費者問題に関する調査会,勉強会が頻繁に開催されており,これへの出席や説明も求められている。

さらに,実際の法改正の審議においては,審議に当たる国会議員に個別に趣旨や内容を直接説明する必要も多い。個々の議員への個別説明をテレビ会議等で行うことは,インフラ整備や議員との信頼関係維持という点で限界があり,地方移転を行った場合に著しい支障を来すこととなる。

以上のとおり,毎年法改正の課題を抱えている消費者庁の国会対応が地方移転によって十分に行えなくなるとの危惧がある。

(4) 福岡県からのアクセスという視点から見たときの問題点

また,福岡県からのアクセスという視点から見ても,たとえば,消費者庁が徳島県に移転された場合,消費者庁へのアクセスの円滑性を損なうことになる。

すなわち,福岡県下には,「消費者支援機構福岡」という適格消費者団体としての認定を受けている消費者団体が存在しており,同団体の理事長や理事には当会の会員が名を連ね,その他にも同団体の活動には当会からも多数の会員が協力をしている。そして,適格消費者団体は,消費者契約法の定める差止関係業務などに関して,消費者庁と緊密に連携をとる関係にあり,ヒアリング等が行われる際には消費者庁に出頭するということも行われている。

そうした実態に則って考えると,福岡から徳島に移動することを考えた場合,航空機で移動するとすると,現在,福岡空港と徳島阿波おどり空港を結ぶ便は,1日に往復各1便しかない。しかも,その便は,福岡(11:30発)→徳島(12:30着),徳島(13:00発)→福岡(14:10着)であるため,消費者庁が東京にある現状と比較すると,移動の利便性は著しく損なわれることになり,出頭が現実的には不可能となることも考えられる。さらに,鉄道を用いる場合でも,JRを利用した場合,博多駅から徳島駅までは新幹線と特急を乗り継いで片道4時間を要することになり,やはり福岡・東京間の移動よりも利便性に劣ることになる(福岡・東京(羽田)間は,航空機で2時間強で移動可能である。)

このことは,延いては消費者行政に対する福岡県からの意見が,消費者庁に適切に届けられなくなるという重要な問題につながりうる。福岡市,北九州市の2つの政令指定都市を持つ福岡県は,2014年11月1日時点で推計509万3885人の市民が生活する大都市であり,これまでも,そしてこれからも,消費者行政を策定する際に,重要な位置を占める都市であると考えられる。

そうすると,福岡県から消費者庁へのアクセスが阻害されてしまうことは,全国的視点から見ても,消費者行政にとって決して望ましいことではない。

(5) 小 括

以上のように,消費者庁は,自ら所管する法の執行を担うほか,担当大臣の下で消費者行政の司令塔として,緊急の事態には関係省庁と対応の協議を行い,所管省庁がない場合には隙間事案として自ら対応し,所管省庁が所管法に基づく措置を取らない場合には措置要求を行うなどの責務を担っている。そして,関連省庁が行う法改正に対しても意見を述べ,消費者政策全般に関する消費者基本計画の作成・見直しを行い,その作業過程において各省庁の関連部局と情報交換や施策実施の要請を行う役割がある。こうした司令塔機能を果たすためには,霞が関の各省庁に近接して消費者庁が所在し,いつでも関係部局の担当者と面談協議や資料提出要請を行うことが不可欠である。取り上げる課題によっては,産業育成省庁の施策に対し消費者庁が必要に応じて修正を求める働きかけを行うことも必要である。

要は,消費者庁の業務は消費者庁だけで完結するものではなく,司令塔機能を発揮するためには関連各省庁との密な連携が必須なのである。

消費者庁は創設されて6年しか経過しておらず,他省庁と比較して圧倒的に弱小な消費者庁が仮に地方に移転すると,他省庁に対する働きかけの力が大幅に低下し,司令塔機能を果たすことができなくなる。つまり,消費者庁に期待されている機能の性格は,縦割りでかつ極めて大きな機能権限を持つ省庁が所管する行政行為に対して,サイレントマジョリティである消費者の視点からチェックを行い,修正を求め,時にはブレーキをかけるものであって,各省庁の所管業務にとっては,制約を課す性格を持っている。他省庁との厳しい軋轢を生じ得る機能であり,それ故他省庁とのより密接な連携が一層必要とされるのである。よって,消費者庁が各省庁の所在地から隔絶されることは,我が国の消費者政策の推進が停滞することとなる。

したがって,消費者庁を地方移転の対象とするのは不適当である。

3 国民生活センターの地方移転について
(1) 国民生活センターの政策形成への役割と消費者庁との連携

国民生活センターは,全国の消費生活相談情報を集約・分析し,一般消費者や地方自治体に情報を発信することにより消費者や地方消費者行政を支援する機能を担い,さらに,相談情報を分析した結果に基づいて,消費者庁や各省庁の消費者関係法制度の不備や見直しの問題提起を行う機能を担っている。この機能は消費者行政の推進や法の新設・改正に極めて重要な役割を果たしている。

2010年12月から2013年12月にかけて,国民生活センターを消費者庁と統合することにより機能強化することが検討された。この議論は,数年にわたり続けられ,最終的には当時の森まさこ大臣の下に設けられた「消費者行政の体制整備のための意見交換会」で検討され,2013年7月に中間整理が公表された。そこでは,消費者行政の在り方の基本認識として,「(1)消費者庁,消費者委員会,国民生活センターの三者の緊密な連携の必要,(2)これまでの国民生活センターの見直しにより,本来充実強化されるべき国民生活センターの機能が低下しており,早急な回復の必要,(3)国民生活センターの在り方については,各機能の一体性確保と機能の維持・充実を,消費者行政推進の視点で検討の必要」との結論が示された。また,当面の対応として,「(1)国民生活センターで,新しく消費者を対象とした『お昼の消費生活相談』を実施,(2)3つの機関の情報提供・政策的対応への連携の中で,とくに国民生活センターが提起した意見・要望の政策形成への活用・反映への取組」を取り上げた。そして,2013年12月には,森大臣から,国民生活センターの在り方について,「消費者行政の推進にとって,国民生活センターは,消費者行政における中核的な実施機関として,(1)消費者行政の司令塔機能の発揮,(2)地方消費者行政の推進,(3)消費者への注意喚起のいずれにとっても不可欠な存在である。」との位置づけが示された。

このように,国民生活センターは消費者庁・消費者委員会と緊密な連携を図ることにより,政府全体の消費者行政を推進する役割があることが確認され,国民生活センターが提起した意見・要望の政策形成への活用・反映への取組が重視されているのである。消費者庁,消費者委員会及び国民生活センターは,相互に連携しつつ一体的に消費者政策の司令塔機能を発揮することが求められる組織である。

国民生活センターはこれらの機能を果たすために,全国の消費生活相談センター・消費生活相談窓口から収集された相談情報であるPIO-NET情報を分析し,各省庁が行う消費者関連法の制定・改正における立法事実を明らかにする資料を作成し情報提供している。消費者庁のほか警察庁,経済産業省をはじめ各省庁が消費者関連法を執行したり,改正を審議するに当たり,国民生活センターに相談情報の分析を依頼したりしており,その場合には各省庁の担当者の問題意識を国民生活センターの担当職員と直接面談して密に意見交換することが重要である。

例えば,取引においては,具体的な事業者の勧誘資料を基に被害現場の声を直接反映させるため,国民生活センターと消費者庁など各省庁の担当部局や当該事業者との議論が必要であり,消費者庁との協議は毎週のように実施されている。製品の安全については,当該製品を目の前にした消費者庁など各省庁の担当部局や当該事業者との検討が不可欠である。しかし,国民生活センターの商品テスト部門は,徳島県への移転の対象から除かれているので,このような作業が困難になる。

国民生活センターが地方に移転することによって,これらの消費者庁やその他の省庁との緊密な連携が損なわれ,消費者庁の司令塔機能を具体化する情報分析や政策提言機能が低下していくことが強く懸念される。

(2) 国民生活センターの消費生活センター・消費生活相談窓口支援の中核機関としての役割

国民生活センターは,全国各地の消費生活センター・消費生活相談窓口の相談処理の支援機能として,相談支援,情報提供,商品テスト,ADRなどを実施して,消費生活センター・消費生活相談窓口支援の中核機関としての役割を果たしている。例えば,問題のある取引をしている事業者との協議を行ってその情報を各地に発信し,商品テストを実施して,その結果に基づき注意喚起・情報提供・事業者指導をするとともに,紛争解決委員会(ADR実施機関)において事業者と消費者の出席を求め和解の仲介手続を行っている。これらの機能を果たすためには,多数の専門家の確保,協議のための事業者の来訪・訪問などが必要となるが,地方でこのような専門家が確保できるか,事業者が来訪するか等が懸念されるし,各地から集まってもらうとしても多くの費用がかかることになる。

さらに,このたびの地方移転の提案は,国民生活センターのテスト・研修部門は現状のまま神奈川県に残し,東京事務所の部署だけを移転するものであり,同センターの各機能の有機的結合が遮断されかねない。国民生活センターの機能として既に確認されている,各機能の一体性確保と機能の維持・充実に反するものとなる。

このように,国民生活センターの地方移転は国民生活センターの消費生活センター・消費生活相談窓口支援の中核機関としての役割を阻害する懸念が強くある。

(3) 小 括

以上のように,国民生活センターは,消費者基本法第25条に定められた消費者行政の中核的実施機関として,消費者庁,消費者委員会と連携して,諸問題を検討して関連省庁に意見を述べ,地方消費者行政を支援し,消費者・事業者・地方自治体・各省庁に情報提供を行っている。国民生活センターの役割は国民生活センターのみで自己完結しているわけではない。その役割を果たすためには,各省庁に近接し日常的に連携でき,消費者庁,消費者委員会が所在している場所に近いところで,多くの専門家が確保できるところにある必要がある。したがって,国民生活センターを地方移転の対象とするのは不適当である。

4 消費者委員会の地方移転について

現時点で消費者委員会の地方移転について公表された資料は見当たらないが,前述のとおり国の消費者行政は消費者庁・消費者委員会・国民生活センターが相互に連携しつつそれぞれの役割を果たしていることから,念のためこの点についても触れておく。

消費者委員会は現在非常勤の委員10名から構成されており,月に1回程度の本委員会のほか,新開発食品調査部会,消費者契約法専門調査会,特定商取引法専門調査会,ワーキング・グループなどの部会・専門調査会等が随時開催されている。本委員会については,その準備のために委員間打合せを複数回行い,事務局と個別の委員との打合せも頻繁に行われている。そのために,必要な専門家の参画もなされている。

消費者委員会は消費者庁等からの諮問事項を審議するほか,任意のテーマを自ら調査して他省庁への建議等を行うという監視機能を有している。他省庁からの諮問の場合に諮問した省庁等との連絡を密にすることはもちろんであるが,建議等の監視機能の行使においても,他省庁や関連事業者,事業者団体からの事情聴取・協議も頻繁に行うことになる。この場合,消費者委員会の会議の場にこれら関係省庁,事業者等を招へいするほか,委員会側から直接赴いて事情を聴取し,あるいは改善の必要性について説得することも行われている。

とりわけ建議の対象となる省庁や関連事業者等を相手とする場合,こうした直接の面談,交渉抜きでは十分に実情を踏まえた建議等の取りまとめは困難であるし,最低限の説得を行わないまま提案を行っても,建議等発出後の実現可能性が大きく低下することとなりかねない。ちなみに,この間,消費者委員会は18本の建議,12本の提言,50本の意見を他省庁に提出しているが,こうしたねばり強い説得・説明作業の結果,ほとんどの建議について対象省庁となった省庁により何らかの対応が行われているという現状にあり,高い成果を上げている。地方移転でこのような説得・説明が困難となることが懸念される。

以上のような実情に鑑みても,消費者委員会の地方移転はその大幅な機能低下をもたらすおそれが大きいと言わざるを得ないのであり,やはり反対せざるを得ない。

5 結 論

以上のとおり,消費者庁及び国民生活センターの地方への移転は,消費者庁,国民生活センターの機能を低下させ,我が国の消費者行政の機能の推進を阻害しかねないので,反対する。

以 上

2015年9月18日

特定商取引法に事前拒否者への勧誘禁止制度の導入を求める意見書

2015年(平成27年)9月18日
福岡県弁護士会 会長  斉 藤 芳 朗

第1 意見の趣旨

1 特定商取引法に,電話勧誘販売に関して,いわゆる「Do-Not-Call制度」(電話による勧誘を受けたくない人に,事前に登録をしてもらい,登録された電話番号への電話勧誘を禁止する制度。以下「電話勧誘拒否制度」という。)を直ちに導入することを求める。

2 同法に,訪問販売に関して,いわゆる「Do-Not-Knock制度」(訪問販売を受けたくない人が,お断りステッカーなどを家先に貼った場合や,住所等を事前に登録した場合に,訪問販売を禁止する制度(以下「訪問販売拒否制度」という。)を直ちに導入することを求める。

3 上記1,2の各制度については,現行特定商取引法第26条第1項第8号の適用除外業種をそのまま容認すべきではなく,適用除外業種を狭めるあるいは撤廃する方向で,特定商取引法第26条の見直し又は各特別法の見直しを行うべきである。

第2 意見の理由

1 電話勧誘拒否制度導入について
(1) 導入の必要性

全国消費生活情報ネットワークシステム(PIO-NET)の登録情報によれば,電話勧誘販売についての相談件数は2010年(平成22年)から2014年(平成26年)までの5年間で合計40万7526件(1年あたりの平均で,約8万1505件)に達しており,相談件数としても増加傾向にある(独立行政法人国民生活センターウェブサイト「販売購入形態別の年度別推移及び相談全体に占める割合」参照。http://www.kokusen.go.jp/soudan_topics/data/mutenpo.html)。

電話勧誘販売においては,消費者からすれば,突然かかってきた電話によって勧誘を受けるため,当該販売方法は,強引な言動等に困惑して契約をしてしまったり,あるいは何度も執拗に電話がかかってくるために断り切れずに契約をしてしまったりすることが類型的に生じやすいものであると言える。

ここで,特定商取引法においては,消費者保護のため,電話勧誘については事業者の名称や勧誘の目的を明示する義務が定められ,8日間のクーリングオフ期間も設けられており,また,具体的な拒否の意思表示があった場合の再勧誘も禁止されている。しかし,上記のとおり,未だに多数の相談が寄せられており,さらには増加傾向にあることからすれば,望まない契約をさせられてしまった消費者の保護としては,十分とは言えない状況にある。

そこで,電話勧誘拒否制度を導入することによって,断る力が十分でない消費者に自衛の手段を認めるべきであると思料する。

この点,事業者においては,予め電話勧誘を拒絶した消費者への勧誘を禁止されることで,消費者の商品選択の幅が狭められてしまうことになるとか,販売方法が限定されることで経済が停滞することに繋がる等といった点から,電話勧誘拒否制度の導入に反対をされることが予想される。

しかしながら,前者の点についていえば,当該制度は,電話勧誘を受けたくないという消費者を保護するものに止まっており,電話勧誘を受けたいと考えている消費者に対して電話勧誘を行うことは何ら否定されておらず,情報を得たいと欲している消費者からその機会を奪うことにはならない。また,後者の点についても,上記のとおり電話勧誘販売についての相談件数の多さに鑑みれば,消費者被害の生じやすい類型の販売方法については適切な規制を加えることが国民経済の健全な発展に寄与すると考えるべきである。むしろ,事業者においても,当初より電話勧誘を拒否する消費者が明確になった方が,より購入意欲の強い消費者に対して集中的かつ効率的に勧誘を行うことができるようになるのであり,合理的であると解する。

なお,電話勧誘拒否制度は,諸外国においても広く導入されている制度であり,購入者等の利益保護と,商品等の流通及び役務の提供の適正化・円滑化の調和を図るうえで,一般的にその有効性が認知された,必要な制度であるというべきである。

(2) 制度設計について

制度設計,主に,どのようにして事前拒否の登録をし,その登録情報を誰がどのように管理し,また事業者がその情報をどのようにして確認できるようにするのかについては,情報の目的外利用等,不正な利用がされないように留意する必要があり,国を始めとして,しかるべき機関において,慎重に管理されなければならない。

2 訪問販売拒否制度導入の必要性
(1) 導入の必要性

電話勧誘拒否制度の項で確認したのと同じく,全国消費生活情報ネットワークシステム(PIO-NET)の登録情報によれば,訪問販売についての相談件数は2010年(平成22年)から2014年(平成26年)までの5年間で合計46万8622件(1年あたりの平均で,約9万3724件)に達しており,相談件数としてはやや減少傾向を見せつつも,依然として高い値を維持している(上記独立行政法人国民生活センターウェブサイト「販売購入形態別の年度別推移及び相談全体に占める割合」参照)。

訪問販売も電話勧誘と同じく,消費者からすると,望まない契約を締結させられてしまいやすい性質を有している。すなわち,訪問販売においては,消費者からすれば,自宅等を突然訪れた販売員から勧誘を受けるのであり,やはり強引な言動等に困惑して契約をしてしまったり,あるいは対面式であるために執拗な勧誘を断ることに疲弊してしまい,断り切れずに契約をしてしまうということが類型的に生じやすいものであると言える。

そのため,特定商取引法においては,消費者保護のため,訪問勧誘についても,過量販売規制や8日間のクーリングオフ期間も設けられているほか,具体的な拒否の意思表示があった場合の再勧誘も禁止されている。しかし,上記のとおり,未だに多数の相談が寄せられていることからすれば,望まない契約をさせられてしまった消費者の保護としては,十分とまでは言えない状況にある。

つまり,訪問販売においても,電話勧誘販売と同じく,断る力の十分でない消費者に自らの利益を守る術を認める必要があるのであり,訪問販売拒否制度を導入することによって,断る力が十分でない消費者に自衛の手段を認めるべきであると思料する。

この点,事業者においては,電話勧誘拒否制度の項において指摘したのと同じように,訪問販売を拒絶した消費者への勧誘を禁止されることで,消費者の商品選択の幅が狭められてしまうことになるとか,販売方法が限定されることで経済が停滞することに繋がる等といった点から,電話勧誘拒否制度の導入に反対をされることが予想される。

しかし,既に述べたとおり,当該制度の下においても,訪問勧誘を受けたいと考えている消費者の自宅を訪れる等して勧誘を行うことは何ら否定されておらず,情報を得たいと欲している消費者からその機会を奪うことにはならない。また,後者の点についても,上記のとおり訪問販売についての相談件数が依然として高止まりしていることに鑑みれば,消費者被害の生じやすい類型の販売方法については適切な規制を加えることが国民経済の健全な発展に寄与すると考えるべきである。むしろ,事業者においても,当初より訪問販売を拒否するものが明確になった方が,より購入意欲の強い消費者に対して集中的かつ効率的に勧誘を行うことができるようになる点も,電話勧誘販売の項において指摘したのと同様である。

なお,訪問販売拒否制度も,諸外国においても広く導入されている制度であり,購入者等の利益保護と,商品等の流通及び役務の提供の適正化・円滑化の調和を図るうえで,一般的にその有効性が認知された,必要な制度であるというべきである。

(2) 制度設計について

訪問販売拒否制度は,ステッカーを家先に貼ることや,住所等を予め登録することで拒否の意思を事業者に対して示すものであり,その制度設計,主に,どのようにして事前拒否の登録をし,その登録情報を誰がどのように管理し,また事業者がその情報をどのようにして確認できるようにするのかについては,電話勧誘拒否制度と同じく,情報の目的外利用等,不正な利用がされないように留意する必要があり,国を始めとして,しかるべき機関において,慎重に管理されなければならない。

3 適用除外業種の見直しについて

さらに,上記の事前拒否者への勧誘禁止制度は,事前に電話勧誘,訪問販売勧誘を受けることを望まない消費者の意思を守ることを目的とするものであり,事業内容(業種)に関わらず,電話勧誘,訪問販売勧誘を行う事業者について広く認められるべきである。

したがって,同制度を導入するにあたっては,現行特定商取引法第26条第1項第8号の適用除外業種をそのまま容認するのではなく,特定商取引法第26条の見直し又は各特別法の見直しによって,適用対象を広げる方向で対応すべきである。

4 結語

電話勧誘販売や訪問販売により消費者被害が生じており,かかる被害を防止し,ないしはかかる被害から消費者を救済すべきことは,全国的にも重要な課題となっているものと思料する。そしてこのことは,当会においても同様であり,その被害防止・救済の必要性は何ら変わるところはなく,当会においても,極めて重要な問題となっている。

他方で,電話勧誘や訪問販売について,これを事前に拒否する意思を示した者への勧誘を禁止する制度は,消費者から承諾を得た勧誘や,勧誘を拒絶していない者に対して勧誘することまでを否定するものではなく,事業者の経済活動を不当に抑制することにはならない。

予め勧誘をしないように求めている消費者に対する勧誘を禁止することは,一般に浸透している社会通念からしても,また商道徳上も極めて当然のことであり,国民経済の健全な発展のために,何ら躊躇される必要のないものである。

以上の理由から,意見の趣旨記載の対応を強く求める次第である。

以上

2015年7月10日

「消費者の財産的被害の集団的な回復のための民事の裁判手続の特例に関する法律の施行に伴う政令(案)、内閣府令(案)、ガイドライン(案)等に関する意見募集」に対する意見

消費者庁消費者制度課 御中

福岡県弁護士会 会長  斉 藤 芳 朗

福岡県弁護士会は、標記に関して、消費者委員会での協議を経て、以下のような意見をまとめました。

よって、福岡県弁護士会として、本意見書を提出いたします。

【はじめに】

1 現在、貴庁におかれては、平成25年12月の「消費者の財産的被害の集団的な回復のための民事の裁判手続の特例に関する法律」(平成25年法律第96号)の公布に伴い、同法の施行に向けた準備を進めておられるところ、集団的消費者被害回復に係る訴訟制度においては、消費者と事業者との間の情報の質及び量並びに交渉力に格差があることで消費者が自らその回復を図ることには困難を伴う場合があることを前提に、特定適格消費者団体が被害回復裁判手続を追行せしめ、消費者の利益の擁護を図り、もって国民生活の安定向上と国民経済の健全な発展に寄与することが目的とされている(消費者の財産的被害の集団的な回復のための民事の裁判手続の特例に関する法律(以下「消費者裁判特例法」という。)1条参照)。

すなわち、消費者と事業者との間の情報の質及び量並びに交渉力の格差を背景として、日々、消費者被害は生じているのであり、消費者被害を可及的速やかに回復されるために、本訴訟制度においては、消費者の財産的被害が円滑に回復されることが求められているというべきである。

2 そしてそのためには、本訴訟制度に関する手続きの担い手である特定適格消費者団体の継続的かつ機動的活動が担保される仕組みになっており、かつ、本訴訟制度自体も、違法収益の返還のために効率的なものとなっていなければならない。制度設計にあっては、本訴訟制度が上記の目的のために定められたものであることを常に念頭に置き、釈根灌枝になることのないよう、慎重に考える必要がある。

(1) 現在の適格消費者団体の多くは、わずかな財政基盤の中で、有志の無償の協力の下にその活動を維持していると聞いているところ、特定適格消費者団体においても、その状況に変わるところはないと思料する。

特定適格消費者団体の継続的かつ機動的活動を担保する仕組みを構築するという視点が疎かになれば、それは、特定適格消費者団体の活動を阻害し、眼前の消費者被害を放置して、悪徳業者の違法収益を助長するという結果をもたらすのであり、そのような制度は改められなければならない。

(2) また、本訴訟制度は、本来であれば個別の民事訴訟に馴染みにくい少額案件について、同様の被害を受けた消費者が多数参加することを促すことで、その回復を図る制度である。

そのためには、本訴訟制度が、消費者から見て参加しやすい制度であることはもちろん、特定適格消費者団体から見ても取り組みやすいものとなっていなければならない。

この点についての視点が疎かになれば、上記(1)と同じく、それは、特定適格消費者団体の活動を阻害し、眼前の消費者被害を放置して、悪徳業者の違法収益を助長するという結果をもたらすのであり、そのような制度は改められなければならない。

3 以上の視点から見るに、「特定適格消費者団体の認定、監督等に関するガイドライン」(以下「本ガイドライン」という。)には、以下の問題点があり、速やかに見直されるべきである。

【本ガイドライン 2(2)イ「情報提供義務の実施の方法」について】

[意見]

被害回復裁判手続に関する業務に付随する対象消費者に対する情報の提供に係る業務を適正に遂行するための体制の整備について、消費者裁判特例法82条の規定に基づく情報の提供に当たり、考慮すべき事柄から、「被害を受けたと考えられる消費者の範囲」、「被害金額の多寡」、「今後の被害拡大のおそれ」、「当該事業者の対応状況」、「公表されることにより事業者に与える影響」は、削除されるべきである。

[理由]

特定適格消費者団体は、被害回復裁判手続に関する業務に付随して対象消費者に対する情報の提供に係る業務を担うものとされており(消費者裁判特例法65条)、また、対象消費者の財産的被害の回復に資するため、対象消費者に対し、共通義務確認の訴えを提起したこと、共通義務確認訴訟の確定判決の内容その他必要な情報を提供するよう努めなければならないとされている(消費者裁判特例法82条)。

ここで、消費者裁判特例法の目的規定(同法1条)からも、情報の質及び量の格差をできる限り解消することが求められているというべきであり、情報提供に当たっては、できる限り広く、消費者において、消費者被害が生じている事実に触れる機会が得られることが肝要であるというべきである。

したがって、消費者被害が生じていることは、原則として消費者に知らしめられるべきである。しかるに、「被害を受けたと考えられる消費者の範囲」、「被害金額の多寡」、「今後の被害拡大のおそれ」、「当該事業者の対応状況」、「公表されることにより事業者に与える影響」等を考慮して、情報提供について抑制的であらしめることは、上記目的に悖るものであり、許容されない。少なくとも、特定適格消費者団体の組織作りにあたって敢えて考慮すべき事柄であるとは考えられないものである。

よって、上記のとおり、修正を求めるものである。

【本ガイドライン 2(2)エ「金銭その他の財産の管理の方法」について】

[意見]

1 被害回復裁判手続に関する業務を適正に遂行するための体制の整備について、対象消費者宛ての金銭を受領した場合の対象消費者への通知については、対象消費者と特定適格消費者団体との合意に任されるべきことであり、同(エ)の定めについては削除されるべきである。

2 被害回復裁判手続に関する業務を適正に遂行するための体制の整備について、同(カ)金銭管理責任者の設置については、第二文の定めは削除されるべきである。

[理由]

1 【はじめに】の項でも触れたとおり、本訴訟制度を適切に運営するためには、特定適格消費者団体の継続的かつ機動的活動が担保される仕組みになっていなければならない。

そして、対象消費者宛ての金銭については、少額の金銭が回収される場合や、複数回に分けて回収される場合がありうるのであり、これは、事件ごとに種々ありうる。

少額の金銭が回収される場合や、複数回に分けて回収されるような場合にまで、すべて対象消費者への遅滞ない通知を予め義務付けてしまえば、通知のために過分の費用を費消する結果となってしまいかねず、特定適格消費者団体の活動の継続性を損なうことにもなりかねないと危惧する。

したがって、対象消費者宛ての金銭を受領した場合の対象消費者への通知については、個別に、事件の規模等を考慮しながら、対象消費者と特定適格消費者団体との間における合意に任せるのが合理的であり、本ガイドライン等により、拘束すべき事柄ではないというべきである。

2 また、金銭管理責任者についても同様の問題がある。

すなわち、本ガイドラインにおいては、「公認会計士、税理士、破産管財人等の実務に精通した弁護士、企業会計に従事した経歴がある者など金銭管理を適切にすることができる者が任命される必要がある」と規定されているが、金銭管理を適切にすることができる者は、必ずしも、「公認会計士、税理士、破産管財人等の実務に精通した弁護士」に限られるものではない。

本ガイドラインが、「企業会計に従事した経歴がある者など」をその後に併記しているのもその趣旨であると考えられる。

しかし、上記の有資格者を例示として挙げることにより、「企業会計に従事した経歴がある者など」についても、上記の有資格者と同等の知識経験を有する者を任命する必要があると理解される可能性がある。

そうすると、特定適格団体において、これらの者を任命するために過分の費用を費消する結果となってしまいかねず、特定適格消費者団体の活動の継続性を損なうことにもなりかねないと危惧する。

3 よって、上記のとおり、修正を求めるものである。

【本ガイドライン 2(6)イ「簡易確定手続きに関する報酬及び費用の基準の考え方」について】

[意見]

同(イ)の少なくとも回収額の50%超を消費者の取戻分とする必要があるとの部分については、削除されるべきである。

[理由]

本ガイドラインにおいては、「特定適格消費者団体が少額事件に対して積極的に取り組む必要がある」(本ガイドライン 2(6)ア)とされている。本ガイドラインにおいては、これは特定適格団体が「業務を効率化させる」(同)ことで実現できると考えられているようであるが、本来的には、特定適格消費者団体が、少額事件に対しても積極的に、安心して取り組めるような制度設計がなされることが前提となっていなければならない。

しかしながら、本ガイドラインにおいては、本意見で述べてきた点を見ても明らかなとおり、むしろ特定適格消費者団体においては、その体制を維持し、本訴訟制度を担うために過分の費用を支出しなければならない制度となっており、その活動を継続的に行い、また、本訴訟制度の追行に要する費用を削減する余地は限りなく狭められてしまっている。

そのうえ、本ガイドラインの上記の定めは、回収額の50%超を消費者の取戻分とする必要があるとしている。しかも、債権届出より後の手続きに要する費用については、実費であっても、消費者に負担を求めることはできないと読める。そうすると、たとえば、本ガイドラインによれば、30人の被害者が見込まれる事件について一人当たり5000円の回収を目指すような場合において、首尾よく回収されれば各消費者に2500円以上を交付することになる。

この場合、各消費者に2500円以上を返金するためには、共通義務確認訴訟を追行する中での費用(弁護士費用を含む。)を7万5000円以下に抑えられなければ、特定適格消費者団体の資産を取り崩すことになる。少額事件に積極的に取り組む特定適格消費者団体ほど、業務を効率化できない中で、乏しい財政基盤をさらに危うくしていくことになりかねず、延いては本訴訟制度が機能不全に陥ってしまうことが強く危惧されるのである。

これまで、多数の消費者被害が救済されてきた背景には、多数の弁護士等が無償で尽力をしてきたという経過がある。しかしこれは、消費者被害の救済に努める弁護士においては、一方で多数の日常業務をこなしているからこそ、特定の事件に限って無償(あるいは限りなく無償に近い僅少な対価)で行うことができたに過ぎない。特定適格消費者団体は、専ら消費者被害の救済を目的とする団体であり、継続性が求められるのであって、そもそも弁護士が個別に消費者被害に関わるのとは大きく様相を異にするのであるから、特定適格消費者団体の無償活動をもって制度を運用しようとするのは、前提を誤っていると言わざるを得ない。

よって、上記のとおり、修正を求めるものである。

【本ガイドライン 4(5)「授権契約の拒絶及び解除」について】

[意見]

授権をする者あるいは授権をした者が、特定適格消費者団体からの問い合わせに適切に回答しない場合、及び、授権をする者あるいは授権をした者の判断能力が十分でない場合も、消費者裁判特例法33条1項、2項の「やむを得ない理由」に含めるべきである。

[理由]

1 消費者裁判特例法33条1項、2項においては、「やむを得ない理由」がある場合に限って、簡易確定手続授権契約の締結を拒絶でき、又は解除できるとしているところ、授権をする者が、特定適格消費者団体からの問い合わせに適切に回答しない場合においても、特定適格消費者団体としては、手続きの追行に支障を来すのであるから、上記の授権契約の締結を拒絶できる「やむを得ない理由」に含まれるとするべきである。

また、授権をした者が、特定適格消費者団体からの問い合わせに適切に回答しない場合においても、特定適格消費者団体において、手続きの追行に支障を来すのであるから、上記の授権契約を解除できる「やむを得ない理由」に含まれるとするべきである。

2 加えて、授権をする者、あるいは授権をした者の判断能力が危ぶまれる場合には、特定適格消費者団体において、手続きの追行に支障を来すことが考えられるのであるから、上記1と同様に考えるべきである。

3 よって、上記のとおり、修正を求めるものである。

【本ガイドライン 5(4)「報酬及び費用等についての監督」について】

[意見]

事件の選定状況については監督対象から除外されるべきである。仮に,事件の選定状況について監督をするのであれば,事後的な監督ではなく,事前に特定消費者団体からの問い合わせに対して,貴庁が,事件の選定が適切か否かを回答することとされるべきである。

[理由]

そもそも、本訴訟制度において、特定適格消費者団体は、まず、被害者からの相談等を契機に、消費者被害が生じていることを把握し、次に、その事件について必要な資料を収集し、当該事業者の用いる約款等にどのような法的問題があるのかを検討し、そして、その事業者が、違法収益の任意の返還等に応じなかった場合に、訴訟を提起して解決を図るというのが一般的な手続きの進行になると考えられる。しかも、特定適格消費者団体が消費者から報酬を得ることができるのは、共通義務確認訴訟で勝訴した(あるいは勝訴的な解決を得た)場合のみである。

このような一連の手続きを前提として、特定適格消費者団体が「過剰な報酬を目的として恣意的な事件の選定」をする余地は、限りなく少ないというべきである。

すなわち、仮に特定適格消費者団体が「過剰な報酬を目的として恣意的な事件の選定」をしようと試みたとしても、事件の把握から訴訟の提起に至るまで、そもそも勝訴に至るだけの資料を集められるかも不確定であり、また、事業者が任意に被害回復措置を講じる可能性もある。この場合には、特定適格消費者団体が報酬を得る機会はない。事件の把握から共通義務確認訴訟の終結までに、事業者が支払い能力を失う可能性もある。この場合にも特定適格消費者団体が報酬を得る術はない。

このように、仮に特定適格消費者団体が「過剰な報酬を目的として恣意的な事件の選定」をしようと試みたとしても、それが奏功する保証はないのである。

他方で、事件の選定状況について消費者庁から監督されるとした場合、特定適格消費者団体において、過度に萎縮的な効果をもたらし、結果として、被害回復をためらうことになってしまうおそれがある。

たとえば、偶さか、当該特定適格消費者団体において、良好な解決を得た事件が続いた場合に、新たに把握した事件についても回収の見込みがありそうだと判断したときに、当該事業者に対して被害の回復を求めることが、「過剰な報酬を目的として恣意的な事件の選定」を行っているとの誹りを受けることになると危惧して、その消費者被害を見過ごすことは、本訴訟制度の目的との関係で背理以外の何物でもない。

【はじめに】の項においても指摘したとおり、本訴訟制度は、特定適格消費者団体が、積極的に、かつ、安心して取り組めるような制度になっていなければならないところ、事件の選定状況について消費者庁が監督をすることは、特定適格消費者団体において、過度に萎縮的な効果をもたらすものであるから、見直されなければならない。

よって、上記のとおり、修正を求めるものである。

【最後に】

繰り返し述べてきたとおり、特定適格消費者団体が、積極的に、かつ、安心して取り組めるような制度が策定されることが求められるところ、特定適格消費者団体が被害回復業務に専念できるよう、その団体を維持し、その活動を充実したものにすることについては、財政支援をすることが必要不可欠である。

したがって、これまで述べてきたことに加えて、特定適格消費者団体の必要性を踏まえ、具体的な財政支援が行われることを求める。

2015年2月10日

「消費者安全法改正に伴う関係内閣府令(案)及びガイドライン(案)」に関する意見書

2015年(平成27年)2月10日
福岡県弁護士会 会長 三浦邦俊

第1 意見の趣旨

1 消費者安全法改正に伴う関係内閣府令案について

(1) 消費者安全法施行規則(以下「施行規則」という。)第7条第1項第1号後段及び同第2項第1号後段において,それぞれ「特定非営利活動促進法第2条第2項に規定する特定非営利活動法人若しくは一般財団法人その他都道府県知事が適当と認める者であること(但し営利団体は除く)」,「特定非営利活動促進法第2条第2項に規定する特定非営利活動法人若しくは一般財団法人その他市町村長が適当と認める者であること(但し営利団体は除く)」とする内閣府令にすべきである。

(2) 施行規則第7条第1項第1号前段及び第2項前段は,「委託を受ける事務を消費者の権利の尊重及びその自立の支援の観点からみて公正かつ中立に実施できるものであって」とする内閣府令にするべきである。

 地方公共団体が消費生活相談事務を委託する場合,内閣府令において,地方公共団体内に受託者に関する苦情窓口を設置することを義務付けるべきである。

 地方公共団体が消費生活相談事務を委託する場合,内閣府令において,都道府県及び市町村に対し,消費者が相談するに先立ち,受託者が相談を受けること及び受託者に関する苦情窓口を委託者である地方自治体が受け付けていることを周知する義務を負わせるべきである。

 地方公共団体による受託者への適切な監督・監視について,消費生活相談事務を委託する場合,内閣府令において,都道府県及び市町村は,消費生活審議会等を設置し,事務の委託について,審議を経ることを義務付けるべきである。

 改正消費者安全法の実施に係る地方消費者行政ガイドライン(案)(以下「ガイドライン案」という。)Ⅱ1.(1)エ「消費者生活相談等の事務の委託」について

(1) 以下の趣旨の記載を加えるべきである。

施行規則第7条第1項第1号及び第2項第1号の基準に適合するか否かの地方自治体の判断に際しては,以下の点に留意し,実施すべきである。

  • ・法人の目的ないし活動方針に鑑み,消費者トラブルに直接的な利害関係を有する者又は有する可能性がある者であるかどうか。
  • ・過去の活動実績が消費者の権利の尊重及びその自立支援に資する者であったかどうか。
  • ・積極的にあっせんの処理を行う意思があり,かつ態勢が整っているかどうか。
  • ・委託先の選定理由を明示すること

(2) 本文中「効果的かつ効率的に事務を実施できるといった効果が期待される一方で」を削除すべきである。

(3) 消費生活相談等の事務の委託により期待される効果と問題点(13ページ)につき「(1)事務の民間委託により期待される効果」を削除すべきである。

(4) 消費生活相談等の事務の民間への委託の際の留意点(14ページ以下)につき,「(1)事務の実施に関して」において,受託団体の責任者を通じた連絡調整しか許されないとの誤解が生じない記述とするべきである。また,受託者の監視につき,利益相反の有無及び自治体との連携等,具体的な監視項目を明示すべきである。

(5) 消費生活相談等の事務の民間への委託の際の留意点につき,「(4)消費生活相談等により得られた情報の活用に関して」において,受託者が,消費生活相談事務により得られた情報を自らの業務のために利用することは,地方公共団体の了解があったとしても認めるべきではない。

第2 意見の理由

1 意見の趣旨1(1)について

施行規則第7条第1項第1号後段及び同第2項第1号後段では,団体の属性に関し,「特定非営利活動促進法第2条第2項に規定する特定非営利活動法人若しくは一般財団法人」という例示をしておきながら,「その他」として,特段何らの制限もなく,地方公共団体の首長が適当と認める者を含めており,このままでは,団体の属性に着目した基準が骨抜きにされるおそれがある。そうならないためには,地方公共団体の首長が適当と認める者の範囲について,例示の趣旨に沿うように制限を設け,これを明記しておくべきである。

そして,その範囲に関してであるが,営利団体を除外すべきと考える。

当弁護士会は,福岡市に対し,2014年(平成26年)3月12日付「消費生活相談業務についての意見書」において,消費生活相談業務の委託先については,消費生活相談業務の趣旨を理解するとともに,十分な専門知識を有し,公正かつ信頼性のある立場において業務を執行することのできる団体に限定すべきであって,少なくとも営利団体への業務委託は不適切であり,改善すべきである旨の意見を述べているところであり,施行規則第7条第1項及び第2項の基準においても,上記意見書の趣旨と同様,営利団体を委託対象から除外すべきと考える。

上記意見書でも述べているが,除外すべき理由は,次のとおりである。

消費生活相談等の事務は,本来的に収益事業として成り立つ性質のものではない。にもかかわらず,営利団体がこれを受託しようとする場合には,営利を目的とする以上,何らかの利益が得られることを前提としているはずであるが,業務の性質上,消費者からの利益は想定できない。そうすると,その利益は事業者に由来するものといわざるをえない。消費者の立場からすれば,このように事業者に由来する利益が背景に存在すると受け止めるだけで,公平性・中立性に疑念を抱かざるをえない。これは,現に業務委託を受けた営利団体がその公平性・中立性の確保にいかに努めようとも避けることができないものである。したがって,その性質上必然的に公平性・中立性の確保が不可能な営利団体は,委託する際の基準において,あらかじめ除外しておくべきである。

また,このような制限を設けることにより,特定非営利活動法人や一般財団法人といった非営利団体を例示列挙した趣旨をより一層明確にし,徹底することにもつながり,その意味でも妥当である。

2 意見の趣旨1(2)について

営利団体を除外した上でなお,施行規則第7条第1項第1号前段及び第2項前段の「公正かつ中立」という要件は,非常に重要であり,これを要件とすること自体には賛成である。ただし,このままでは抽象的すぎるので,より具体的に示すため,「委託を受ける事務を消費者の権利の尊重及びその自立の支援の観点からみて」との文言を加えるべきである。

3 意見の趣旨2について

地方公共団体が安易に消費生活相談事務を外部委託することを防止する必要があり,また委託した場合には,受託者に対する適正な監視が求められるところ,適正な監視を行うには,監視・監督する側が,受託者に関する十分な情報を入手できる仕組みが必要である。そこで,受託者に関する苦情を委託者である地方公共団体が受け付けることとし,地方公共団体自身が必要な監督を行えるようにすべきである。また,地方公共団体が,受託者に関する情報を入手・保管すれば,議会や情報公開,審議会等を通じて,後日の検証が可能になる。

4 意見の趣旨3について

消費生活相談は,類型的にプライバシーに関わる内容が含まれる。そのような通常第三者へ知られたくない情報を消費者が申告する背景には,消費生活相談事務が,中立的・公益的な地方公共団体によって運用されていること,公務員が守秘義務を負うことに対する強い信頼感が前提として存在する。

ところが,消費生活相談事務が委託された場合,一次的に消費生活相談事務を取り扱う者は,地方公共団体及び公務員であるという前提を欠くことになる。そこでこの点を消費者へ予め知らせた上で,どのような個人情報を申告するのか,決定権を与えるべきである。

5 意見の趣旨4について

消費生活相談事務の受託者の監視は,適正な事務の執行に欠かせないものとして必要性が認められるところ,委託者による受託者の監視は,慣れ合いの危険が高い。そこで,客観性を担保するために第三者によるチェックを地方公共団体に義務付けるべきである。この点,新たに第三者機関を設置することは,地方公共団体の負担が大きいことから,既に多くの自治体で設置・運用実績がある消費生活審議会の審議事項にすることで,負担の軽減を図ると同時に,委託者と受託者の慣れ合いを一定程度防止することが可能である。

6 意見の趣旨5について

(1) 施行規則第7条第1項第1号及び同第2項における委託の基準をより具体的に示すため,ガイドライン案により詳細な判断基準を記載する必要がある。

例えば,その目的や活動方針に照らし,消費生活相談の当事者となる可能性があるような法人等については,受託開始時は利益相反のおそれがなかったとしても,受託期間中に利益相反が発生するおそれがある。そして,そのような事態が発生した場合,当該案件の処理が混乱するほか,消費生活相談の中立性・公正性に疑義が生じ,消費者行政全般に大きなマイナス要因となる。したがって,このような法人等が受託することがないよう,消費生活相談業務の受託者の基準を明確に記載する必要がある。

また,業務を受託した者が,真に消費者の権利の尊重及びその自立の支援の観点から業務を行うかどうかは,過去の活動実績も含めて判断することがより適切と考えられるため,当該要素をガイドライン案に加えることが望ましい。

さらに,効率性を重視し,相談業務を形式的に行い,あっせん処理を行わない委託先もありうる。しかし,消費者の権利実現の観点からはむしろあっせん処理を原則として考えるべきであり,あっせん処理を行わない委託先が相談業務に不適当であることは明らかであるため,「積極的にあっせん処理を行う意思があり,かつその態勢が整っているかどうか」という基準をガイドライン案に加えるべきである。

(2) ガイドライン案Ⅱ1.(1)エでは,「(1)事務の民間委託により期待される効果」として「地方公共団体の公務員以外の多様な人材が事務に従事することにより,人材及びサービス内容の多様性が確保される」,「委託期間は原則として1年単位であり,業務の実施状況により受託者が変わる可能性があることから,競争性が確保され,結果として効率的な事務の実施が可能となる」と指摘している(13ページ)。しかし,前者は,消費生活相談員という専門的な資格を有する者を配置すること自体が,一般職公務員以外の専門的かつ多様な人材を確保する目的で導入された人的体制であり,民間委託によって期待される効果ではない。また,後者は,消費生活相談業務は消費者問題に関する専門的な知識と実務経験の積み重ねによって得られる技能が必要であることから,再任回数の一律の制限(いわゆる「雇い止め」)を設けることがないよう,担当大臣及び長官による通知を繰り返し発してきたことと矛盾する。

このように,民間委託については,様々な問題が懸念されているほか,委託期間の限界から消費生活相談員の地位の安定が図られないという本質的な問題も存在する。このため,国は民間委託を推奨しているかの誤解を与えるような記載を控え,地方自治体は住民に説明できる委託先の選定理由を明示するべきである。

(3) ガイドライン案Ⅱ1.(1)エにおいて,「受託者において,地方公共団体の消費者行政担当部局との連絡調整を担当する(中略)責任者から偽装請負の疑いを排除すること」との記述は,消費者行政職員と受託団体の消費生活相談員・職員との連携が受託団体の責任者を通じてのみ行うことが許されるかのように受け止められるおそれがある,したがって,このような誤解が生じないよう表記を工夫する必要がある。

また,民間への事務の委託に関して,「地方自治体による受託者への監視を適切に実施するとともに,適切な監視(モニタリング)を定期的に行うこと。」とされているが,利害相反のおそれや自治体各部署との連携等具体的な監視項目を明示すべきである。

(4) 消費生活相談等により得られた情報の活用に関しては,受託者が,PIO-NETに接続することで,全国で発生するあらゆる消費者取引に関する情報を瞬時に何らの対価を必要とせずに入手できることを十分に考慮すべきである。営利団体の場合,自らの業務とは,営利追求を意味するが,地方公共団体が行う消費生活相談事務で得られた情報を特定の団体が営利目的で利用することについて,国民的なコンセンサスが得られているとは考えられない。税金で運用される消費生活相談事務が特定の受託者の営利に用いられる可能性については,慎重に検討されるべきである。

なお,本意見は,営利団体が自己の営利事業に消費生活相談事務の受託で得られた情報を利用することを制限する趣旨であるから,内閣府令7条に定める受託先の範囲から営利団体が除外された場合には,設ける必要はない。

以 上

2015年1月26日

産業構造審議会商務流通情報分科会割賦販売小委員会中間的な論点整理に対する意見書


                     2015年(平成27年)1月26日
                        福岡県弁護士会 会長 三浦邦俊

第1 意見の趣旨
 1 加盟店契約会社(アクワイアラー)及び決済代行業者の加盟店調査義務の内容として、苦情発生時の調査義務の内容を具体的に定めるべきである。
2 マンスリークリア取引のカード発行会社(イシュアー)にも、消費者の苦情発生時の適切処理義務を認めるべきである。
 3 マンスリークリア取引について、販売業者に主張できる事由をクレジット会社に対抗できる抗弁接続規定を適用すべきである。

第2 意見の理由
 1 現在のクレジットカードを使った取引では、翌月一回払い(以下「マンスリークリア取引」という。)が大半を占めている。また、カード発行会社(以下「イシュアー」という。)と加盟店契約会社(以下「アクワイアラー」という。)の間に決済代行業者が介在する決済方法が増えており、この場合にはイシュアーがカード利用加盟店を直接管理できない仕組みとなっている。
このような状況のなかで、いわゆるサクラサイトなどの悪質なサイト業者が、マンスリークリア取引を使い、決済代行会社を介在させて決済させる方法を使って、被害を発生させている事例が当県においても多数見受けられるところとなっている。
2 このような被害発生状況をうけて、経済産業省産業構造審議会商務流通情報分科会割賦販売小委員会による「中間的な論点整理」では、加盟店契約を締結するアクワイアラー及び決済代行業者(以下「アクワイアラー等」という。)に対し、マンスリークリア取引及び包括クレジット取引を含めて、国内の加盟店との取引を対象とする場合は登録制及び加盟店調査義務等の法規制を課す方針を示しており、この点は賛成すべきところである。
しかし、アクワイアラー等の加盟店調査義務の内容が曖昧なものとなっている。これでは、実際に苦情が発生した場合に、その調査が十分に行われず、悪質な加盟店を排除することができないおそれがある。苦情発生時の調査義務の要件及び内容は具体的に定めるべきである。
3 また、「中間的な論点整理」では、マンスリークリア取引のイシュアーに対しては、顧客の苦情が寄せられた場合にアクワイアラーに情報提供する仕組みを検討する方針を示すにとどまっている。
先に示したような悪質なサイト業者の被害事例でもそうであるが、イシュアーは、消費者から販売業者との取引について苦情申立を受けた場合に、決済代行業者は加盟店ではないから確認できないなどとして、イシュアー側でアクワイアラーを通じて販売実態の調査をしようとする姿勢が見られないのが現状である。
イシュアーは、決済代行業者が入ることによってクレジットシステムを利用できる取引を拡大し、利益を受ける立場にある。現在、包括クレジット取引については、不適正取引排除義務の一環として、イシュアーに対する顧客の苦情発生時に苦情の適切かつ迅速な処理のため必要な措置を講じる義務(適切措置義務・割賦販売法第30条の5の2)が規定されている。イシュアーのクレジットシステムにおける地位やクレジット取引の構造上の特徴は、包括クレジット取引とマンスリークリア取引で異なるものではない。
そのため、情報提供というだけではなく、イシュアーを不適正取引排除義務の主体として位置付けた上で、マンスリークリア取引においても、イシュアーに対し、苦情発生時の適切措置義務を課すべきである。
4 さらに、クレジットを利用した取引における悪質な加盟店の排除と消費者被害救済の実効性を確保していくためには、不適正な販売行為によるリスクを消費者が負担するのではなく、イシュアーが負担する民事的ルール、すなわち抗弁接続制度を規定する必要がある。
近年のクレジットカードは、マンスリークリア取引と包括クレジット取引の機能を併用するカードがほとんどであるが、代金決済時にマンスリークリア方式を選択した後に、リボルビング方式(包括クレジット取引)を選択できるカードが多数を占めている。このような現状においては、包括クレジット取引とマンスリークリア取引で、消費者保護の内容に格差を設ける合理性は認められない。
したがって、マンスリークリア取引においても、抗弁接続規定を適用すべきである。

                                    以 上 

2013年7月18日

質屋営業法(昭和25年法律第158号)改正意見書

                        2013年(平成25年)7月17日
                        福岡県弁護士会会長 橋本千尋


第1 意見の趣旨
  質屋営業法(昭和25年法律第158号)を以下のように改正することを求める。
  1 質屋営業法1条に質契約の定義として、「質置主は、質物の流質処分を甘受する限り、質屋に対して借受金の弁済義務を負わず、流質処分後は借受債務が消滅する金銭貸付契約」という規定を付加する。

  2 質屋営業法18条(質物の返還)につき、質置主が元利金を支払う場合に質物の返還を即時に受けうること及び質置主の流質選択の機会を与えるため、以下の規定を設ける。
  ①弁済について、金融機関等の自動引落その他自動決済システムを利用することを禁止すること、弁済は、必ず、質契約が成立した営業所において行う旨の規定を設けること。
  ②質屋は質置主が元利金を弁済しようとする場合、質置主に対し、予め、流質処分を選択できること、流質処分を選択した場合、借受金の弁済義務を負わない旨告知しなければならないとの規定を設けること。

  3 質屋営業法19条(流質物の取得及び処分)に、以下の条項ないし規定を加える
  ①「質屋が、流質期限を経過した時において、その質物の所有権を取得した後、質屋は質置主に弁済の履行を請求してはならない。」
  ②質置主が流質を選択した場合、流質期限経過前でも質屋はその質物の所有権を取得すること、この場合、質屋は質置主に対し弁済の履行を請求してはならない旨の規定を設けること。

  4 質屋営業法30条(罰則)につき、改正後19条の違反(流質後請求)の場合、貸金業法47条の3と同様に「二年以下の懲役若しくは三百万円以下の罰金に処し、又はこれを併科」の罰則を付する。

  5 貸金業法20条の2(公的給付に係る預金通帳等の保管等の制限)の規定とその罰則(同法48条)と同様の規定を設ける。

  6 質屋に認められた特例高金利(年109.5%)を引き下げる方向で検討する。


第2 意見の理由
  1 偽装質屋問題について
  ⑴ 偽装質屋とは
  偽装質屋とは、質屋営業の許可は受け、質物を預かり形式的には質屋の形態を装いつつ、無価値あるいはほぼ無価値な物品を質物として預かり、金融機関等の自動決済システムによる引落等を利用する方法により,実質的には公的給付の受給権を担保に金員を貸し付ける業者のことをいう。
  ⑵ 偽装質屋の営業手法の広がりと被害の拡大防止の必要性
  偽装質屋は、2006年(平成18年)12月に公布された改正貸金業法(平成22年6月完全施行)により出資法の上限金利が引き下げられた時期の前後に福岡県を拠点として上記形態の営業を開始したといわれている。
  福岡県警は偽装質屋の違法な実態に鑑み2012年(平成24年)10月、貸金業法(無登録営業)及び出資法(高金利)違反の嫌疑で福岡市内に本店を有する2社に対し捜索を行った。その後、2013年(平成25年)5月上旬、同社代表者らは逮捕され、同月下旬、起訴された。
  これとは別に、 2012年(平成24年)11月には、大分県警が貸金業法と出資法違反の疑いで、北九州の質屋の経営者等を逮捕した。さらに、2013年(平成25年)2月には、鹿児島県警が、貸金業法と出資法違反の疑いで鹿児島の質屋の営業者等を逮捕した。
  また、九州以外では、群馬県警が同年5月に貸金業法と出資法違反の疑いで高崎の質屋の経営者を逮捕した。
  加えて、国民生活センターの発表によると、偽装質屋に関する相談件数が、2010年(平成22年)が44件であったのに対し、2011年(平成23年)は85件と倍増し、2012年(平成24年)は194件と更に倍増する等、問題が深刻化していることが窺われる。
  このように、偽装質屋問題は全国的な広がりをみせておりかつ被害件数も増加の一途を辿っていることから、偽装質屋の被害がこれ以上拡大しないように早急に法改正を行うことが必要である。
  ⑶ 偽装質屋の営業の問題点
   偽装質屋は、以下の点において、その実態は、高利の貸金業である。
  ①質屋の形態を取り繕うため融資金額と全く釣り合わない物品を質物として預け入れさせている。
  ②質屋の形態を利用することにより出資法の上限金利規制を潜脱し、高利を得ている。
  ③質置主の流質の機会を奪うため、弁済に関し、金融機関等の自動引落システムを利用して、弁済を受けている。
  ④質置主が流質処分を選択した場合であっても、その残額の支払いを強制している。
  ⑤偽装質屋の被害者は、年金、生活保護受給者等公的給付の受給者であり、上記③の手法と相まって、公的給付を事実上担保にとることで回収を確実にしている。
  よって、この偽装質屋の問題を解決するためには、以上の偽装質屋の営業実態が、通常の質屋の営業とは異なる点に対応した法改正を行うべきである。なお、あわせて、通常の質屋営業でも認められている特例高金利(年109.5%)は、出資法上の唯一の特例高金利であることから、この特例金利を引き下げる方向で検討するべきである。

  2 具体的な改正の立法提言について
  ⑴ 質屋営業法1条の質契約の定義
  質屋営業法1条1項の規定する「質屋営業」の定義は、「物品(有価証券を含む。第二十二条を除き、以下同じ。)を質に取り、流質期限までに当該質物で担保される債権の弁済を受けないときは、当該質物をもつてその弁済に充てる約款を附して、金銭を貸し付ける営業をいう」というものである。
  しかし、端的に質契約の定義規定はない。そして質屋契約は、質置主は、質物の流質処分を甘受する限り、質屋に対して借受金の弁済義務を負わず、流質処分後は借受債務が消滅するものであり、質屋と貸金業者とは営業内容が、とりわけ清算のあり方に関して相当に異なるものである(名古屋高裁平成23年8月25日判決LLI/DB判例秘書登載参照)とされる。従って、単に質屋営業を定義するだけではなく、質屋営業でなされる質契約についても定義規定をおくことで、質屋営業法にいう質屋営業を行うものか、質屋営業を偽装するものかの判断基準を明確にするべきである。
  ⑵ 流質を事実上阻害する行為の禁止
  偽装質屋は,借主である質置主が流質を選択することを阻止しなければ,質物の交換価値では,自らの債権の満足を得ることができない。そのため,弁済日に金融機関の口座,主に年金等公的給付が支払われる口座から自動引き落としにより利息及び元金の弁済を受けている。
  しかし,本来,質屋営業法の予定する質契約においては,借入元金以上の価値がある質物を担保に質契約を締結することが予定されており,元利金を弁済する場合には,質置主は質物を即時に受け戻すことができなければならない(質屋営業法18条1項)。
  とすれば,金融機関の口座からの自動引落による弁済を選択することは,質物の受け戻しが想定されておらず,質屋営業法の予定する弁済方法ではないし,融資金額に見合わない質物を担保にとることも,質屋営業法の予定する質契約とはいえない。
  よって,元金の支払については,自動引落としによる弁済は勿論,振込による支払はこれを禁止すべきである。
  また,銀行の自動引落で利息の支払を強制されることも,質屋営業法が特例金利を認めていることからして,流質の機会を質置主に与えるため,これを禁止すべきである。
  そもそも,質物の交換価値を前提として質契約を締結している以上,元利金の弁済に際し,質置主に対して質物の返還か流質かを自由に選択できるようにすべきである。この交換価値を無視した契約は,大阪高裁昭和27年6月23日判決(高裁刑事判例集5巻3号432頁)では「質屋営業法第一条によれば質屋営業とは物品(有価証券を含む)を質に取り流質期限までに当該質物で担保される債権の弁済を受けないときは当該質物をもつてその弁済に充てる約款を附して金銭を貸付ける営業をいうのであるから無担保又は無担保に等しい扱いを以て金銭を貸付ける行為は質屋営業の範囲を超える」として,刑事上も被告人を有罪としている。
  以上,質置主の流質を阻害する行為(金融機関の口座からの引落等)は全て禁止することが必要であり,質屋の店舗において弁済することを義務付けるとともに元利金の弁済を受ける前に,質置主に流質の機会を付与するためその旨告知する義務を質屋に課すべきである。
  ⑶ 取立行為の規制
  既に述べたとおり、質置主は、質屋契約において、流質を選択することにより、借受債務を消滅させることができるのである以上、質屋は、質置主が流質を選択した場合、貸金債権は消滅し、取立行為を行うことはできないことは自明である。
  したがって、質屋は、質置主が流質を選択した後は、質屋が質置主に対して取立行為を行うことを禁止し、これに罰則を付することは当然である。
  ⑷ 年金等公的給付の担保を禁止
  質屋営業法にいう質契約は、有体物である質物を対象として締結されるものであり、権利質は認められない。よって、年金等公的給付の受給権(債権)を質として質契約を締結することは質屋営業法上許されない行為である。
  したがって、年金等公的給付を事実上担保にとる行為も当然に禁止される。
  ところが、貸金業法20条の2(公的給付に係る預金通帳等の保管等の制限)は、質屋営業法には明示的には適用がない。そこで、質屋営業法に罰則含めて、これを明示的に禁止する規定をおくべきである。

  ⑸ 特例高金利の制限
  上述のように質屋営業法では、出資法の特例として年109.5%の高金利をとることが認められている。この特例金利は、出資法上の唯一の特例高金利であるところ、このような金利が認められた趣旨は、質物の鑑定や保管に費用がかかるからと説明されている。
 しかし、この特例高金利を維持することが合理性を有するか、検証されるべきである。


第3 結 論
   よって、意見の趣旨のとおり、質屋営業法を改正すべきである。


                                       以  上

2012年7月 9日

生活保護法の適用場面における弁護士による代理活動に対する制限的運用の中止を求める意見書

生活保護法の適用場面における
弁護士による代理活動に対する制限的運用の中止を求める意見書


                          2012(平成24)年7月9日          
                                福岡県弁護士会


意見の趣旨

 生活保護法の適用場面に関して厚生労働省が推奨する運用は、審査請求などごく限られた場合を除き弁護士の代理活動を認めないというものであるが、生活保護は人命に直結する重要な権利であること、現場の運用において現に生じている多くの問題に対し弁護士の援助が必要であること、厚生労働省の推奨する運用には何ら合理的な根拠がないことからすれば、生活保護法の適用場面において弁護士による代理活動を排除する理由はまったくない。
したがって、当弁護士会は、厚生労働省及び地方自治体に対し、生活保護法の適用場面における、弁護士による代理活動を制限する現在の運用を直ちに中止するよう求めるものである。


意見の理由
1 はじめに
 厚生労働省は、『生活保護手帳 別冊問答集』問9-2〔代理人による保護の申請〕において「代理人による保護申請はなじまないと解される」という見解を示している。そして、実際の運用においては、申請の場面に限らず、審査請求及び訴訟の場面を除いた生活保護法のあらゆる適用場面において弁護士による代理活動が認められないことが多い。
しかしながら、以下に述べるとおり、生活保護法の適用場面における弁護士による代理活動を制限する運用は、合理的な根拠もなしに、市民の正当な権利行使を阻害する結果をもたらすものであって、到底容認できないものである。
2 生活保護受給権の重要性
 生活保護法の適用場面で問題となっているのは市民の生きる権利そのものである。生活保護は、市民の命を守る最後のセーフティネットとして、さまざまな場面で活用されなければならない。
生活保護受給権が市民の命に直結する重要な権利であることにかんがみれば、市民による権利行使が不当に阻害・制約されることがあってはならないことはいうまでもない。
3 弁護士による代理活動が必要であること
(1)現在の生活保護制度の運用実態は、保護を尽くすという姿にはほど遠いものである。むしろ、運用、市民の保護受給権が不当に侵害されているというべき状況が多々発生している。
(2)申請の場面(違法な水際作戦)への対応が必要であること
ア これまで、生活困窮者本人が福祉事務所へ生活保護の申請に行った場合、窓口の担当者が、申請に来た者に対し、「親族の扶養を受けなさい」、「家賃が高すぎるから生活保護は受けられない」、「自動車を保有しているから生活保護は受けられない」などと告げて、申請を受け付けないまま相談扱いにして追い返すという例が後を絶たなかった。福祉事務所が相談扱いとして申請を受け付けなかった事案には、本来であれば、直ちに保護を開始すべき事案も少なくなかった。
このような違法な、いわゆる「水際作戦」は、現在でも少なからず見受けられるものであり、当弁護士会にも、違法な水際作戦にあった生活困窮者から、多くの援助要請が寄せられている。
イ 当弁護士会では、代理人として生活保護申請に同行・同席する取り組みを強化しているところであり、この取り組みは現実に、違法な申請拒否を撤回させるという大きな成果を挙げている。
例えば、過去に年金担保融資を受けたことのある保護受給者が、特別な事情のため保護を辞退した上で再度の年金担保融資を受けた場合において、本人による生活保護の再開申請が拒否された後に、弁護士が福祉事務所に対し本人の現在の窮状を訴えて保護の必要性を詳細に説明するという支援を実施した結果、保護が再開されることになったという事例がある。また、自動車を保有又は利用しているということで申請を受け付けてもらえなかった相談者について、弁護士が福祉事務所に同行し、自動車の保有のみでは申請拒否の理由にならないことを福祉事務所に説明した上で改めて保護を申請したことで保護が開始された事例がある。
ウ また、すでに保護を受給している被保護者が保護の種類や金額の変更を求める変更申請の場面においても、弁護士の支援が必要である。
  例えば、当会の会員による支援の結果、本来支給されるべきであったにもかかわらず福祉事務所が拒否していた障害者世帯に対する家族介護料の支給が認められるようになった事例や、転居の必要性が認められるにもかかわらず福祉事務所が支給を拒否していた転居費用などの支給が認められるようになった事例が報告されている。
(3)申請以外の場面についても違法ないし不適切な言動への対応が必要であること
法律の専門家である弁護士による代理人としての活動が求められるのは、生活保護の申請の場面に限るものではない。当弁護士会所属の弁護士が担当した以下の事例は、いずれも、弁護士の関与がなければ、福祉事務所の一方的な主張に基づく保護の停廃止に対し、市民が泣き寝入りを強いられる可能性があった事案である。
ア 事例1-弁明手続への同席
生活保護受給中の障がいのある高齢夫婦が、処分価値のない自動車の廃棄処分を命じられたことに対し不服を申し立てた事案において、北九州市内の福祉事務所は、同夫婦から相談・依頼を受けた弁護士の存在を完全に無視し、かつ、代理人に話をしてほしいという同夫婦本人の意思をも無視した上で、同夫婦に対し直接「弁護士が保護を受けているのではない。あくまでも福祉事務所とあなたの問題である」、「保護開始前には福祉事務所の指導に従うと言いながら、保護が始まったら車は処分しないと言い、弁護士と話をしてくれなど筋違いも甚だしい」などと難詰して、自動車の処分指示を継続した。その後、処分指示にしたがわないことを理由とする保護停止処分に向けての弁明手続が開かれた際に、同夫婦および代理人弁護士が弁明手続への代理人弁護士の同席を求めたことに対し、福祉事務所は「生活保護には代理人は予定されていない」、「生活保護法は代理人を排除している」、「本人には補佐の必要性など認められない」などと強弁して弁護士の同席を拒否したまま保護停止処分を強行した。当該処分は、その後の処分取消訴訟において、裁判所によって取り消された。
イ 事例2-弁明手続への同席
既に、指導指示違反を理由に保護停止となっている世帯に対し、同じ違反を理由とする保護廃止処分に向けての弁明手続が開かれた事案において、北九州市内の福祉事務所は、生活保護法第62条5項を根拠に弁護士による代理を認めないとして代理人弁護士の同席を拒否した。
その後、福祉事務所、本人及び弁護士による話し合いの結果、弁護士の同席は認められることになったものの、福祉事務所と当事者の間における信頼関係は皆無の状態になっていた。この事案においては、以下のとおり、弁護士が介入して法的問題点を整理し、行政をして冷静かつ適正な弁明手続を実施させたという点でも成果があった。
福祉事務所は、別居中の本人の子が同一世帯員に当たるのではないかと疑い、本人に対する指示として、子が居住している住宅の賃貸人など当事者からすると極めて関係の薄い第三者に対する福祉事務所による事情聴取を許容するよう、本人に対し求めた。しかし、別居中の子は親の生活保護受給とは無関係であるため、本人は当該調査に反発した。そこで、同席した弁護士が、関係が極めて薄く、かつ当事者や生活保護受給要件とは無関係の子が難色を示している第三者への事情聴取をしなくても、それに代わる書面資料の提示で福祉事務所の疑問を解消することは可能であると指摘した。その後、事情聴取に代わる資料が提出されたことにより、指導指示に従ったことが確認され、保護停止が解除された。弁護士が同席することにより、福祉事務所の誤った、あるいは必要のない手続が回避された上、結果的にも保護停止を解除することができた(第1の成果)。
仮に、弁護士が弁明手続に同席しない状態で、福祉事務所の不当な要求に対し当事者がこれを拒否する意思表示をしたならば、福祉事務所はそもそも弁明手続の実体に入らなかったであろう。そしてその結果、当事者は指導指示に従った資料提出もできず、保護が廃止されることになりかねなかった。しかし、弁護士が弁明手続に同席したことで、保護廃止処分をも回避することができたのである(第2の成果)。
ウ 事例3-ケース記録の開示
重篤な病気で入院中の当事者本人に代わって、代理人弁護士が代理人名で、福岡市に対し生活保護のケース記録の開示請求をした事案において、福岡市は、代理人弁護士名での開示請求書を受け付けたにも関わらず、開示の段階において、開示は弁護士宛に実施してほしいと申し出ていた請求者本人の意思を無視し、「弁護士には開示できない。病院で本人に開示する」と主張して、病院での開示手続きを実施しようとした。もっとも、当事者本人が短時間の面会しか耐えられないほど一見して悪い容体であったため、実際には、途中から弁護士のみが開示の説明を受け、かつ、文書を受領した。
(4) 上記の例からもわかるとおり、弁護士による代理援助が必要な場面は、いわゆる「水際作戦」と呼ばれる生活保護申請時の不当な追い返しの場面に限られない。申請者に関する状況説明、保護開始決定に至るまでの交渉、保護受給中の指導・指示への対処、生活保護法第63条による費用返還請求への対応、同法第77条・第78条による費用徴収への対応、保護の停廃止への対処など、生活保護法の適用に関して弁護士による代理援助が必要な場面は枚挙にいとまがない。とりわけ不利益処分に関して実施される弁明の機会における弁護士による援助は、不利益処分の名宛人となるべき保護受給者の生存権保障の観点からも、非常に重要である。
生活保護法の適用場面においては、行政機関が違法不当な運用を行った場合、保護を申請しようとする者ないし保護受給中の者の生命が直接的に脅かされる状態に陥る危険性がある。かかる危険を除去するためにも、専門的知識に基づく主張の効果を本人に帰属させるべく、法律の専門家たる弁護士による代理活動が求められているといえよう。
人の命に直結する市民の生存権を守る活動をすること、それと同時に、違法不当な行政行為を防止することは、まさに弁護士法第1条に定められた弁護士の使命である。弁護士は、その使命を実現するための代理権限を弁護士法はじめさまざまな法律に基づいて付与されている。生活保護法の適用場面に関する法律事務も、弁護士の使命をまっとうするための代理行為にほかならないのであって、かかる弁護士の代理権限が合理的な根拠なく制限されてよいはずがない。

4 厚生労働省が推奨する「生活保護法の適用場面における弁護士による代理活動を認めない」という運用に合理的な根拠はないこと
しかるに、厚生労働省は、生活保護法の適用場面において、審査請求などごく限られた場合を除き、弁護士による代理活動を認めないという運用を推奨している。しかし、その取扱いは以下のとおり合理的な根拠がなく、生活保護法の適用場面において代理活動を制限する理由はない。
(1)「保護申請が代理になじまない」という厚生労働省の見解に合理的根拠がないことついて
ア 厚生労働省は、2009年版以降、『生活保護手帳 別冊問答集』において、「生活保護の申請が本人の意思に基づくものであることを原則とし、生活保護の申請をするかしないかの判断については代理人が判断すべきものではないとして、代理人による保護申請はなじまないものと解することができる」との見解を示している(同書・問9-2)。 
しかしながら、代理人によって保護の申請が行われるのは、本人が自らの意思に基づいて保護を申請するという決定を下し、代理人に申請についての委任をしている場合である。ゆえに、保護申請についての判断をしているのは本人にほかならない。そうである以上、本人が自ら選任した代理人による申請を否定する理由はまったくない。ましてや、上記の事例から明らかなとおり、生活保護法のあらゆる適用場面において、本人の権利実現のため法律専門家による支援が必要不可欠である。ゆえに、本人が自らの意思で選任した代理人による支援を否定する理由はまったくない。生存権保障の重要性に鑑みれば、保護受給者自身に対してなされなければ意味がないといえる生活指導などごく少数の場面を除き、原則として、生活保護法の適用場面において代理活動が広く認められなければならない。
イ 生活保護法第7条が保護申請権者の範囲を扶養義務者や同居の親族などに拡張しているのは、本人の意思のみでは保護申請を十分に行えない場合に、他の人の支援によって本人の申請行為を現実化させようという趣旨である。同条の趣旨は、本人の申請権の拡張にあるのであるから、同条は、本人の意思に基づく代理人による申請も排除していないことは明らかである。
ウ また、厚生労働省がいうところの「なじまない」という言葉の意味するところは、まったくもって不明確であり、厚生労働省の上記見解は、その法的な意味や根拠がいっさい不明である。
そもそも、生活保護法の適用場面では、これまで述べてきたとおり、代理人が本人の意思に基づき、本人のために行動すべき場面が数多く存在している。それにもかかわらず、厚生労働省が、きわめて不明確な内容の「なじまない」という概念を用いて、本人の意思に基づく本人の権利実現行為を阻害するとすれば、憲法及び法律に従うべき行政機関の行為としては極めて問題であるといわざるを得ない。
エ 審査請求や訴訟における代理活動を除く生活保護法のほぼすべての適用場面について代理活動には「なじまない」とする運用は、代理制度にあえて限定的な解釈を行った結果、市民の権利行使を不合理に阻害することとなっており、社会正義の実現の観点からは到底許されるものではなく、即刻改められなければならない。
(2)生活保護法第62条5項が代理人の選任を否定したものではないこと
ア 生活保護制度の運用の場面では、福祉事務所職員が、生活保護申請援助には代理が認められないと主張する際、その根拠について、「生活保護法第62条3項が『保護の実施機関は、被保護者が前2項の義務に違反したときには、保護の変更、停止又は廃止をすることができる』とし、同条第5項が『第3項の規定による処分については、行政手続法第3章(第12条及び第14条を除く)の規定は適用しない』とし、他方で、行政手続法第3章第16条には『前条第1項の通知を受けた者は、代理人を選任することができる』と規定されている。生活保護法が、行政手続法の『代理人を選任することができる』という条項を適用しないとしている以上、保護の変更、停止又は廃止の処分については、代理人を選任できないと解釈すべきである」と説明することがある。
イ しかし、上記の説明は、生活保護法及び行政手続法の法律構造、及びそれを踏まえた実情からすれば、以下のとおり誤ったものである。
  そもそも、生活保護法は一般的に代理人を排除する規定を置いていない。
  また、生活保護法が行政手続法第3章を適用除外としたのは、すでに生活保護法第62条4項において弁明の機会の付与が規定されており、行政手続法第3章に対応する一定の権利保護規定が既に存在しているからである。
  そして、生活保護法第62条4項の趣旨は、保護の変更や停止、廃止といった処分が、被保護者の生活の糧を奪う結果に直結する可能性のある極めて重要な処分であることから、被保護者からその生活状況等について十分な聞き取りを行ったうえで、実情に即した適切な判断がなされることを確保し、被保護者の生きる権利を保障する点にある。この趣旨にかんがみれば、生活保護法は、処分を行ううえで、被保護者について十分な情報収集及び意見聴取を行うことを予定しているといえる。
  これを現在の実情についてみれば、給付を受ける者として相対的に弱い立場にある被保護者は、行政職員に対し自己の置かれた状況について十分な説明をできないことが多々ある。ところが、これまで述べてきたように、行政機関は、被保護者や申請者からの十分な意見聴取を行っているとはいえないのが実情である。そして、その結果、生活状況等について自分一人で十分な説明ができない方々にとっては、生活保護法の予定する生きる権利の保障など絵に描いた餅でしかない状態が多くの場面で生じているのである。
  したがって、このような状況下において生活保護法第62条4項の趣旨を全うし、被保護者の生きる権利が保障されるためには、代理人による活動が必要不可欠であることはいうまでもない。
  よって、生活保護法62条5項の適用除外規定を代理人の排除の法的根拠と捉える説明はまったくの誤りである。
(3) 現行法上生活保護制度において弁護士の支援を受ける権利が保障されていると解釈すべきこと
重要な点であるため繰り返し述べるが、生活保護法の分野においては、行政機関が違法不当な運用を行った場合、保護を申請しようとする者ないし保護受給中の者の生命が脅かされる状況に陥る危険性がある。そして、上記3に掲げた例からも明らかなとおり、国民が適正に保護を受ける権利は生活保護制度のあらゆる場面で危険にさらされている。そのような危険を除去するため、専門知識に基づく主張の効果を本人に帰属させるべく、法律の専門家たる弁護士による代理活動が求められているといえよう。
この点、憲法第31条が、不利益処分において適正手続を受ける権利を保障している。そして、生活保護制度の運用においては、上記で述べたとおり、行政機関から便益を享受する国民と行政職員との間に知識や力の差があることから、国民が本来受けられるべき便益を適切に享受できず、生存が脅かされる危険性がある。すなわち、国民の生存権が保障されるためには、生活保護法のあらゆる適用場面において、専門家の適切な援助を受ける権利が保障されなければならないといえる。そして、専門家の適切な援助を受ける権利を保障されることが、同分野における適正手続の保障であるといえる(憲法第31、25条)。
人の命に直結する市民の生存権を守る活動をすること、それと同時に、違法不当な行政行為を防止することは、まさに弁護士法第1条に定められた弁護士の使命である。生活保護法の適用場面に関する法律事務も、弁護士の使命を全うするための代理行為にほかならないのであって、かかる弁護士の代理権限が合理的な根拠なく制限されてよいはずがない。
また、生活保護法の適用場面における行為が法律事務に該当する場面には、「審査請求、異議申立て、再審査請求等行政庁に対する不服申立事件に関する行為その他一般の法律事務を職務とする」と規定する弁護士法第3条が妥当する。同条にいう「法律事務」とは、法律に規定する事項に関連する事務全般を意味するものであって、生活保護法に関係するほとんどの事務がこれに該当することは明らかである。

5 生存権を守るための実践からの必要性
これまで、様々な弁護士が、生活困窮者の生命を守るため、生活保護申請、福祉事務所との交渉、不服審査請求、行政訴訟などを行ってきた。しかし、個々の弁護士の取り組みのみでは、潜在的に数多く存在する生活困窮者の生存を保障できないおそれがある。
そこで、日本弁護士連合会および当会は、潜在的に存在する多数の生活困窮者の生存を保障するため、法テラス委託援助事業の実施、生存権緊急対策本部の設置、当会における生活保護当番弁護士制度(生活保護支援システム)の発足など、様々な活動を行っている。特に当会が創設した生活保護支援システムについては、2009年3月の制度発足から2012年1月31日までの間に合計587件の相談が寄せられ、各事件に応じた成果を上げている。最近では、福祉事務所窓口の対応にも変化が見られるところであり、このことは生存権分野における市民の権利実現にとって、弁護士による支援がいかに重要な意味を持つかを端的に表している。
生活困窮者の生命を守るための法的支援が十分に果たされるようにするため、生活保護法の適用場面における弁護士による代理活動に対する制限的運用は直ちに中止されなければならない。

6 まとめ
 以上のように、生活保護法の適用場面における弁護士による代理活動は、市民の生命に直結する重要な権利の実現・擁護にとって必要不可欠のものといえる。その一方、同場面において弁護士による代理活動を拒む正当な理由は何ら存在しない。それにもかかわらず、厚生労働省が弁護士による代理活動を認めない運用を続けることは、弁護士による基本的人権の擁護活動を不当に阻害するものであると同時に、市民の正当な権利行使を不当に制限するものである。
したがって、当弁護士会は、厚生労働省及び生活保護の実施に直接の責任を負っている地方自治体に対し、弁護士の代理活動の趣旨を尊重し、生活保護法の適用場面のすべてにおいて、直ちに、かつ、公式に弁護士による代理活動への制限的運用を中止することを強く求めるものである。

                                      以 上

2012年5月18日

刑の一部執行猶予制度に対する意見書


                         
                         2012(平成24)年5月18日
                                 福岡県弁護士会     
                                 会長 古賀和孝
  

 


第179回臨時国会に提出された「刑法等の一部を改正する法律案」及び「薬物使用等の罪を犯した者に対する刑の一部の執行猶予に関する法律案」(以下「本法案」という。)に関する福岡県弁護士会(以下「当会」という。)の意見は以下のとおりである。


意見の趣旨
 当会は、本法案を廃案とし、現行の仮釈放の運用改善や福祉や医療などの社会的支援へつなげる体制を整備したうえで、改めて制度導入の可否を審議することを求める。


意見の理由
1 はじめに
 本法案の提案理由は、「近年、犯罪者の再犯防止が重要な課題となっていることに鑑み、犯罪者が再び犯罪をすることを防ぐため」に、刑の一部の執行を猶予することを可能とする制度を導入することにあるとされる。
 そして、実刑と全部執行猶予との中間的な刑事責任に応じた刑罰や、施設内処遇後に相応の社会内処遇の期間を確保し、施設内処遇と社会内処遇の有機的な連携をはかる制度が求められ、それが刑の一部執行猶予制度であるとされる(以下、本法案に定める刑の一部の執行を猶予することを可能とする制度のことを、単に「一部執行猶予制度」という。)。
 しかし、一部執行猶予制度は、第2項及び第3項に述べる理論的問題点及び運用上の問題点を抱えているため、第4項に述べる本来的な制度改革の在り方を踏まえた慎重な審議がなされるべきである。

2 刑の実質的重罰化・処遇の長期化に対する懸念
  本法案における「一部執行猶予」の要件は、「3年以下の懲役または禁錮の言渡しを受けた場合」である。実刑と全部執行猶予との中間的な制度としての一部執行猶予制度の位置づけからすれば、その適用範囲としては、これまで実刑となっていた事例の一部のみならず、これまで全部執行猶予となっていた事例にも適用されうることになる。
そして、全部執行猶予になっていた事例に適用された場合には、これが被告人にとって重罰化を意味することはいうまでもない。
一方、これまで実刑となっていた事例に適用された場合であっても、一部実刑に処せられた上、その後執行猶予に付せられることにより、実質的に被告人に対する監視期間が長期化することとなるのであって、被告人の負担は軽視できないものであり、特に保護観察に付せられた場合はなおさらである。
そして、本法案は、遵守事項違反の場合の執行猶予取消に関する条項において、従来の保護観察付執行猶予違反の場合に規定されている「その情状が重いとき」(刑法62条の2)という文言を削除しており、一部執行猶予制度において遵守事項違反が即収容につながる危険性が高いことに照らせば、かかる被告人の負担は決して軽いものではなく、実質的な重罰化となることが懸念される。

3 刑事罰の保安処分化に対する懸念
本法案において、刑の一部執行猶予は「犯情の軽重及び犯人の境遇その他の情状を考慮して、再び犯罪をすることを防ぐために必要であり、かつ、相当であると認められるとき」に言渡すものとされている。
この要件自体が、被告人の一般社会に対する将来の危険性に着目して被告人の自由を制限することを許容しているともいえ、一部執行猶予制度がいわば保安処分的に運用される危険がある。
この点、一部執行猶予の導入は、刑事責任の評価を変えるものではないとの見解が立案担当者から示されている。
被告人を実刑に処した上で、言い渡された刑期を超える執行猶予期間を付すことが、責任主義との関係上、正当化しうるか疑問である。また、執行猶予を付する場合、宣告刑の量刑が重くなるという従来の実務の実情に照らせば、一部執行猶予の場合の収容期間と執行猶予期間を合算した期間は相当長期にわたることになり、責任主義に照らし、かかる重罰化を正当化することは困難であると考えられる。
このように、一部執行猶予制度については、刑事罰が保安処分化するのではないかという懸念を拭うことが出来ず、また、責任主義との関係で法理論上の問題も孕んでいる。

4 本来的な制度改革の在り方 
(1) 仮釈放の運用改善等
仮釈放とは、懲役・禁錮刑の受刑者を、刑期の満了に先立ち一定の条件のもとに、一定期間仮に釈放して、一般社会において更生させることをはかり、その期間を無事に経過したときには施設に収容することを免除する制度である。仮釈放は、受刑者の改善更生を目的とした刑の執行の一形態であり、仮釈放期間は刑期の残りの期間である(残刑期間主義)。仮釈放の期間がこのように定められたのは、行為責任主義を根拠とするものである。
施設内処遇と社会内処遇との有機的連携をはかるのであれば、行為責任主義との整合性に照らしても、まずは仮釈放制度の運用の改善や、必要的仮釈放の制度の導入が検討されるべきである。
(2) 社会内サポート体制の構築
現行制度上の執行猶予は、全く施設収容を行わず、社会内での処遇がなされる制度である。現行制度の趣旨は、短期間自由刑を科すことによって、かえって対象者の社会復帰が困難となる実情に照らし、施設収容を回避すること、そして、判決の感銘力を背景にした心理的強制を担保として罪を犯した者の自発的更生をはかることである。さらに、取り消されることなく猶予期間を満了した場合には、「刑の言渡しは、効力を失う。」(刑法27条)。現行制度では刑期より長い執行猶予期間が定められるが、これは、全く収容されることがないこと等によって、正当化されうるといわれる。
これに対し、一部執行猶予制度は、実刑にほかならない。
かえって、執行猶予が回避しようとした短期自由刑の弊害は、そのまま生じる可能性がある上、拘禁され、また、全部執行猶予の持つ刑の言い渡しが効力を失うという法的効果もない。
このため、「施設内処遇と社会内処遇の有機的連携」が整備されていない状況で一部執行猶予制度が運用されることになれば、いったん社会から完全に隔絶された被告人を、十分に社会内でサポートできないまま、刑罰を執行されるかもしれないという威嚇力だけで被告人の再犯等を防止するだけの制度となるおそれがある。
社会内サポート体制を整備しないまま一部執行猶予制度を導入することは、制度の目的が実現される可能性が低い中で、いわば見切り発車をするものといわざるをえない。まず、保護観察や更生緊急保護の拡充をし、その実績を踏まえ、改めて、制度導入の可否について審議するというのが、慎重な審議の在り方というべきである。
(3) 小括
被告人の再犯防止という点からみれば、被告人が社会復帰を果たす上で実効性のある「個別化」がされるべきであり、それは、むしろ福祉や医療による社会的援助の方策の充実させる方向である場合も多いと考えられ、より広い視野で社会内処遇の充実を図ることが本筋である。
安易に「中間的」な制度をとりいれることによって、「本来的」な制度(現行制度や将来の制度も含め)の在り方が見失われないよう、現行制度の運用改善や、本来あるべき方向性での新しい施策も並行して検討されるべきである。
  
5 結語
本法案には、第2項及び第3項に述べた問題が内在しているため、当会は、本法案をいったん廃案することを求める。その上で、第4項で述べた現行の仮釈放の運用改善や福祉や医療などの社会的支援へつなげる体制を整えることを先行させ、その実績を踏まえたうえで、改めて制度導入の可否を慎重に審議すべきである。


以 上

2012年3月30日

子ども・子育て新システムに関する意見書


                      
2012(平成24)年3月30日


                              福岡県弁護士会
                              会長 吉村敏幸


少子化対策基本法によって設置された少子化対策会議は,平成22年6月29日,「子ども・子育て新システムの基本制度案要綱」(以下「要綱」という。)を決定し,政府は平成23年通常国会に法案を提出する予定とされていたものの,同国会における法案提出は見送られた。
少子化対策会議は,平成23年7月29日,それまでの議論の到達点であるとして,「子ども・子育て新システムに関する中間とりまとめ」(以下「中間とりまとめ」という。)を決定したが,関係各者から様々な反対意見や慎重意見が出され,政府は更なる議論を余儀なくされた。
その後,少子化対策会議は,平成24年3月2日付で「子ども・子育て新システムの基本制度について」を決議し,そこでは「子ども・子育て新システムに関する基本制度」(以下,「基本制度」という。),「子ども・子育て新システム法案骨子」(以下,「法案骨子」という。)を定め,これに基づいて「子ども・子育て支援法案(仮称)」,「総合子ども園法案(仮称)」並びに「子ども・子育て支援法及び総合子ども園法の施行に伴う関係法律案(仮称)」の三法案の作成作業を急ぎ,税制抜本改革とともに今国会への提出を行うとしている。
しかしながら,基本制度の内容は,中間とりまとめ後の議論を踏まえてもなお,様々な問題点を内包しており,これが法案として提出されて新システムが実施されることになれば,我が国の保育及び幼児教育制度は根底から覆され,子ども,ひいては我が国の未来に取り返しのつかない大きな打撃を与えかねない。
この問題は,国の根幹,未来に影響する重要な問題であるため,実質的な意味での国民的議論が必須なはずであるが,それがほとんどなされないまま,形式的に開かれた形での議論を重ねただけで,まさに来年度から新システムが始まろうとしている。
福岡県弁護士会は人権擁護と社会正義の実現という使命を果たすべく,新システム導入により大きな影響を受けるにも拘わらず自ら声を上げることができない子どもたちや,議論の蚊帳の外に置かれた市民に代わり,同法案の今国会への提出,議決,来年度からの導入に反対し,あるべき保育制度改革につき提言を行うものである。
第1 意見の趣旨
   新システムの導入によって大きな影響を受ける一人ひとりの子どもの権利に照らせば,新システムには,以下の通り多くの問題点がある。
①新システム導入によって,実際にはどのような効果と弊害が生じるかが明らかにしないまま,幼保一体化の看板が全面に掲げられていること
②指定基準の厳格化,明確化が図られていないこと
③児童福祉法24条1項の改悪につながりかねないこと
④財源が不明確なままであること
以上のような問題点があるので,当会は,基本制度及び法案骨子を基礎とした法案の提出,議決,来年度からの新システム導入に反対し,子どもの権利を中心に据え,上記問題点に十分配慮したうえでのシステムの構築と導入がなされるべきであることを提言する。

第2 意見の理由
 1 新システムの骨子及び問題点の概観
   新システムは,幼児期の学校教育・保育について,子どもにとって生涯にわたる人格形成の基礎を培う極めて重要なものであることと捉え,また,非正規労働者の増加などの雇用基盤の変化,核家族化や地域のつながりの希薄化等による親達の苦労を懸念し,子どもと子育て家庭を応援する社会の実現に向けての制度構築を図ると謳い,幼保一体化を主たる柱として具体的仕組みを以下のように示している。
(1) 幼保一体化の目的
   質の高い学校教育・保育の一体的提供,保育の量的拡大による待機児童問題の解消,家庭における養育支援の充実を目的とする。
(2) 具体的な仕組みの骨子
  ① 指定制度の導入
 保育事業拡大のため,多様な事業主体の保育事業への参入を促進する。
  ② 総合こども園の創設
    学校教育・保育及び家庭における養育支援を一体的に提供するため,施設の一体化を図る。
   これらは,一見すると,幼保一体化施設による保育・幼児教育の量的拡大が図られ,一人一人の子どもへの保育・幼児教育の実施がより保障されるようになるかのように思える。
   しかし,以下に述べるとおり,新システムの仕組みとその効果を具体的に検討すると,待機児童問題の実質的解消にどれだけ効果があるのか不明である上,保育の質が低下していくおそれをはらんでいることが明らかである。
  そもそも幼保一体化は,本来的に制度設立の経緯及び目的の異なった幼稚園と保育園を一体化しようとするものであり,そのことの効果と弊害を十分に検討したうえで,これを導入するのであればその効果を最大限発揮しうるような制度でなければならないはずである。
  また,新システムにより,株式会社等のさまざまな団体が保育業界に参入できることになるが,そもそも福祉領域の保育には市場原理になじみにくいものであるところ,指定制度の導入により保育が単なる産業になってしまうことがないように十分配慮される必要があるのに,それが十分なされているとは言い難い。
  さらには,市町村と保護者の費用負担の問題や,新システムの財源についても未だ不透明な部分が多く,今後の日本の未来に大きく影響する保育システムの改革が,財源も不明確なまま導入されることは極めて危険である。この点に関しては,財源が明確になるまでの期間,システム導入による効果と弊害について十分に議論を尽くし,子どもの権利に照らして修正するべきところは修正し,その上で導入するべきである。

2 予定されている新システムの具体的な問題点について
①新システム導入によって,実際にはどのような効果と弊害が生じるかが明確にされないまま,幼保一体化の看板が全面に掲げられていること
  政府は,「質の高い学校教育・保育の一体的提供」を幼保一体化の目的の一つとして掲げているが,そもそもなぜ一体化させる必要があるのかその議論が尽くされたとは言い難い。
  確かに,現代においては、保育園及び幼稚園が、それぞれの本来的なサービスに加えて、保育園が教育的な機能を担い,他方で幼稚園が預かり保育等のサービスを行うようになってきており,そうであれば一体化してしまえばよいのではないかとの意見や要望があることは明らかである。
  もっとも,保育園と幼稚園は,その設立経緯,制度趣旨・目的が元来的に異なっており,既存の幼稚園の空き教室を有効活用して待機児童の解消が図られれば万事解決ということにはならず,幼保一体化の効果と弊害についてはより慎重な議論が必要なはずである。
幼保を一体化すると,そこに通う子どもたちは,それぞれ親の就業の有無によって,園で過ごす時間を異にし,一体的な保育や幼児教育ができなくなるなどの弊害が現在の認定子ども園の現場からも上がっている。
そもそも,保育や幼児教育は,そこで家族以外の人間関係を学ぶ場であるにも関わらず,そこでの保育や幼児教育が,子どもごとに,しかも親の都合によって分断されてしまえば,質の高い保育や幼児教育を実施することはできないのである。
社会的な要望と言った効能面のみを強調するのではなく,その弊害についても慎重に議論がなされるべきであることは明らかである。
  また,一体化についての議論が十分になされ,これを推進するとの立場をとるとしても,基本制度及び法案骨子によれば,国の基準をクリアした施設の総称を「こども園」とし,①幼稚園と保育園の機能を併せ持つ,幼保一体の「総合こども園」(ここでは待機児童のほとんどを占める0歳~2歳の子どもの受け入れは義務付けられていない。)②幼稚園,③0歳~2歳対象の「保育所」,④一部の無認可保育所やNPO,株式会社が設立した「その他の施設」の4種類に分かれ,設置基準,対象年齢,内容,開所時間が異なる施設が,すべて「こども園」を名乗ることになっている。
  なお,現在の認可保育所と認定こども園は自動的に総合施設に移行するが,幼稚園は,幼稚園のままか,総合施設になるかを選択することになる。
  さらには,幼稚園団体の意見を踏まえ,私学助成を併存させるなど,維持されるべき理念は後退していると言わざるを得ない。
  このように,今回の新システムの看板に掲げられていたはずの「幼保一体化」は,根本的な部分の議論が不十分であるばかりか,「こども園」を名乗る様々な施設の中に,幼保が一体化した「総合子ども園」が含まれるという,非常に分かりづらい構造となるにも拘わらず,「こども園」全体が「幼保一体化」となるかのようなイメージを先行させているのであり,その実体が国民に十分に理解されているとは到底言い難い。
  このような状況の中で,基本制度及び法案骨子によりつつ,待機児童問題を解消しようとすれば上記④「その他の施設」の指定基準を下げ,そこに「こども園給付」を交付し,企業の参入を促すことにならざるを得ないことが大いに予測される。
  そうすると,質の維持が伴わない,例えばビルの一室にある「こども園」に子どもが押し込められるような事態も予測され,子どもの保育環境が低下する恐れが大きいのである。
  待機児童問題が先鋭化している都市部において,基準を緩めた④「その他の施設」が増えたとしても,それは実質的に見て待機児童問題の解消にはつながらないのである。
  幼保一体化の効能を認め,これを推進していくのであれば,そこに通うことを望むすべての子どもが,総合子ども園に入所できるようにしなければならないはずである。
  新システムが導入されても,都市部における現在の待機児童が,幼保一体化の施設に通うことにはならないであろうことを,政府は前もって国民に説明をするべきである。
②指定基準の厳格化,明確化が図られていないこと
現行制度における保育施設の最低基準は,子どもが健康で安心して生活ができ保育を受けられる最低限を保障するものである。すなわち,現行制度における基準は,これ自体最低限を保障したものであって,これ以下の基準であれば,子どもの健康で安心した生活を保障することが出来なくなる。
   これに対し,基本制度及び法案骨子よれば,こども園として都道府県(予定)から指定されるには,「質の確保のための客観的な基準を満たすことを要件に,①認可外施設を含めて参入を認め,②株式会社,NPO等,多様な事業主体の参入を認める(指定制)。これにより,保育の量的拡大を図るとともに,利用者がニーズに応じて多様な施設や事業を選択できる仕組みとする。」とされる。そして,「指定基準の各々の水準については,今後,要検討」「指定要件については,現行の基準を基礎として,人員配置基準・面積基準等,客観的な基準を定め,適合すれば原則指定を行うことで透明性を確保する」とされている。
   すなわち,新システムが導入された場合の指定基準については,未だ具体化されておらず,新システムが種々の主体の広い参入を認める以上,その指定基準が,現状よりも厳格化されることは期待できず,むしろ緩和されることが大いに予測される。そして,利益の追求を本来的な目的とする株式会社の参入を認めている以上,新制度での指定基準が,緩和されることは明白である。
   仮に,指定基準が緩和されなくても,新制度下では,採算性が重視されることになるため,結局,運営が続けられない事業主体が生じることが予想される。
   また,新システムでは,需給調整を行うと予定されているが,どれほど実効性があるか極めて疑問であるし,その需給調整の中で,既にサービスを受けている子どもの幼児教育や保育の一貫性が保たれず,質が維持されないことが危惧されるのである。
   以上のように,仮に指定制度を導入するとしても,その指定基準は厳格化,明確化すべきであり,それが十分なされないまま新システム導入がされるべきではない。
 ③児童福祉法24条1項の改悪につながりかねないこと
   現行制度においては,児童福祉法24条1項に基づき,保護者が認可保育所に入所を希望する場合,保護者が市町村に認可保育所の利用を申し込み,市町村が保育の必要性を判断した上で入所の可否を決定している。この場合,契約は市町村と保護者の間で締結され,市町村が各保育所に保育を委託することになっている。
   これに対し,新システムでは,保護者は市町村から子どもの「要保育度」の「認定」を受け,その認定に基づいて希望の園に直接利用を申し込み,直接契約を締結することになり,園側は,契約締結の際に採算性を考慮せざるを得ないことになる。この点で,堅持されるべきはずの現行の児童福祉法24条1項は改悪を余儀なくされるのである。
   また,新しく予定されている「こども園給付」は,園が代理受領することとされているが,保護者の自己負担分に関しては,滞納リスクを園が負担することになる。
   例えば,貧困層の家庭に生まれた障害を持った子どもなど,受け入れ施設側にとって,経済的な採算性の面では必ずしも利益をもたらさない場合に,「子ども・子育て新システム」では,その保育が保障される制度となっていない。たとえ障害を持つ子どもが「優先的な選定」を受けられたとしても,施設の側において,「正当な理由」を口実とした受け入れ拒否が可能であり,その「正当な理由」の内容をどのように限定するかの議論も十分にされておらず,また具体化もしていないのである。
   このような制度では,最も保護を必要とする子どもたちに質の維持された保育が保証されず,保護者の資力や障害の有無によって,就学前から子どもが差別を受けるような状況が予測されるのに,この問題に関する十分な議論がされていないのである。
   このように,新システム導入により,市町村の保育実施責任がなくなることで形式的には待機児童問題は緩和される可能性があるものの,「要保育認定」を受け,施設に入所する権利はあるものの,入所出来ない子どもたちが発生することが大いに予測され,新たに,いわゆる「保育難民」の問題が生じる可能性が高いのである。
   以上のとおり,新システムは,待機児童問題を解消し,すべての子どもに質が確保された保育・幼児教育の機会を与えるというあるべき制度とは相当にかけ離れたものとなるおそれがあり,弱者に光が当たらない,非常に暗い未来を創りだす制度となりかねないものなのである。  
   また,現在の保育料算定は,市町村の保育実施責任に基づき,保護者の所得に応じた,いわゆる「応能負担」となっている。
そして,基本制度及び法案骨子においても,形式的には,応能負担となることがうたわれている。
  しかし,新システムにおいては,「利用者負担については,所得 階層区分ごと,保育の必要性の認定の有無,認定時間(利用時間)の長短の区分ごとに定額の負担を設定することを基本とする。」と明記されており,利用料は,公定価格を基準にするものとされ,また,利用者の利用料の負担を定めるに当たって,所得階層も考慮するかのようであるが,その算定に当たって,どれだけの時間利用したかという利用時間を踏まえるものであり,その時間による価格に加えて,施設,サービスによる上乗せ徴収を可能としたことにより,その実態は「応益負担」の保育料算定になるのである。
  そして,全国基準額を踏まえ,市町村が費用徴収基準額を定めることとする。なお,実費徴収や実費徴収以外の上乗せ徴収については一定の要件の下で「施設が定める」とされる。
  こうなると,「公定価格」というのは形だけで,保護者が支払うべき保育料は,施設やサービスによって区々になることが大いに予測される。しかも上乗せ徴収名目で,保護者の経済力に応じた,サービスの差別化が図られることが危惧される。経済状況が厳しい保護者はなるべく上乗せされないように利用を控えたり,施設側はなるべく上乗せ徴収が可能と思われる子どもを優先したりするなど,保護者の経済力が,こどもの保育環境に直結してしまうことになるのである。
  このような弊害まで予測されるのであるから,現行の市町村の責任は維持されるべきであり,児童福祉法24条1項を改悪するような制度導入はするべきでない。
④財源が不明確なままであること
  基本制度及び法案骨子では,新システムの実施に当たって,「『社会保障・税一体改革成案』(平成23年6月30日政府・与党社会保障改革検討本部決定)においては,税制抜本改革によって財源を措置することを前提に,2015年における子ども・子育て分野の追加所要額(公費)は0.7兆円程度(税制抜本改革以外の財源も含めて1兆円超程度の措置を今後検討)とされた。」と記載されており,これを前提としている。
  前提となっている「税制抜本改革」とは,昨今議論になっている消費税増税を主要な内容としたものである。すなわち,新システムは,消費税が増税され,かつ,これが予定通りの税収を得られることが前提である。そして,この増税自体の是非も,税率自体も,未だ国民的コンセンサスが得られていないことは明白である。
  このように財源的な手当もままならない状況下で,不十分な内容のシステムを見切り発車するような事が,断じてあってはならないことは,これまで述べてきたところから明らかである。第3 結語
 以上のように,政府が導入を急いでいる新システムは,なお多くの問題点をはらんでいるのであるから,当会は,拙速なシステム導入に反対し,それらの問題点を十分に議論解消し,確実な財源が確保されたうえでの制度導入を求めるものである。
 
以 上

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